VII SA/Wa 769/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Pani T. M. z dnia 30 grudnia 2019 r. od decyzji [...]Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] [...]i WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r., którą nakazano Miastu [...], T. i J. C., K. i S. K., M. i M. W., J. i M. Z., usunięcie, w terminie do dnia 30 września 2017 r., stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w której znajduje się lokal mieszkalny Nr[...], pomieszczenie gospodarcze, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w m. [...], poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Pani T. M. złożyła wniosek do [...] WINB o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r. do dnia 31 maja 2019 r. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. [...] WINB zmienił własną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i określił nowy termin wykonania ww. obowiązku do dnia 31 maja 2019 r. Pismem z dnia 30 maja 2019 r. strona ponownie wniosła o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], [...] WINB odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła Pani T. M. Odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Po rozpatrzeniu powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przez "nabycie prawa" należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze, bądź na mniej korzystnych warunkach, takich jak np. zmiana terminu wykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie decyzja, która została wydana na podst. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm, dalej: u.p.b.) o nakazie wykonania określonych robót budowlanych w celu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a więc tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Analizując spełnienie przesłanek powodujących dopuszczalność zastosowania art. 155 k.p.a. w niniejszej sprawie wskazano, że nie jest możliwe stosowanie tego przepisu do decyzji związanych (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2969/14). Decyzja związana - przeciwieństwo swobodnego uznania, oznacza sytuację wydawania decyzji, której sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa, a proces oceny organu państwa jest ograniczony do minimum - wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji - jeśli tak, to decyzję wydaje. Do takich decyzji zaś należy rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 66 ust.1 u.p.b. Zatem zmiana decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. jest dopuszczalna (po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a.), jedynie w części uznaniowej, dotyczącej zmiany terminu wykonania obowiązku. Przesłanką dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., jest m. in. zgoda wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji. Stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] lutego 2017 r. poza P. T. M. są: P. M. W., P. M. W., P. M. Z., P. J. Z., P. T. C., P. S. K. oraz P. K. K. Zatem ich zgoda jest niezbędną przesłanką do ewentualnej zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku. Wskazano, że pismem z dnia 3 października 2019 r., organ wojewódzki zwrócił się do stron postępowania o pisemne wypowiedzenie się, czy wyrażają zgodę, zgodnie z wnioskiem Skarżącej, na zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją [...] WINB. Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest uzyskanie przez organ zgody stron postępowania zakończonego decyzją, której zmiany wniosek dotyczy. Zgoda ta musi pochodzić nie tylko od strony wnioskującej, ale też od pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu pierwotnym, co jest związane z wyjątkowością odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1522/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2/10). Ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym tej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji zmieniającej w trybie ww. przepisu - nie może być ona dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czynił taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( por. wyrok WSA siedziba w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 192/19). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzono, że żadna ze stron postępowania, poza Wnioskodawczynią, nie wyraziła zgody na zmianę decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...]. Mając na uwadze powyższe uznano, że decyzja [...] WINB z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] nie może być zmieniona w trybie przepisu art. 155 k.p.a., z uwagi na brak zgody pozostałych, innych niż Wnioskodawczyni, stron postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie podziela zapatrywań strony dotyczących niewłaściwego trybu, w oparciu o który orzekał [...] WINB. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 710/17): "Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy nie można jednak pominąć, że skarżąca wnioskuje o zmianę decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (a więc decyzji związanej) jedynie w zakresie zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków. Okoliczność ta wymaga odrębnego rozważania, gdyż o ile sama decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, to zdaniem Sądu, termin określony w tej decyzji ustalany jest przez organ na zasadzie uznania. To pozwala zaś przyjąć, że zmiana w trybie art. 155 KPA decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, jednak istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania." Zatem prawidłowo [...] WINB orzekł, w oparciu o art. 155 k.p.a., odmawiając Wnioskodawczyni zmiany terminu wykonania obowiązku nałożonego swoją decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. Ponadto podkreślono okoliczność, iż Wnioskodawczyni drugi raz zwróciła się z tożsamym wnioskiem do [...] WINB o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r. (vide: k. 22, 67 akt [...] WINB). W obu przypadkach Wnioskodawczyni była informowana przez [...] WINB o podstawie prawnej wszczęcia postępowania tj. art. 155 k.p.a. (vide: zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] - wraz z zpo - k. 40, 41 akt [...] WINB, zawiadomienie z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] wraz z zpo - k. 89, 90 akt WINB). Strona na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała trybu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Stąd [...] WINB prawidłowo przeprowadził przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. Skargę na tę decyzję złożyła T. M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego wadliwe zastosowanie, podczas gdy nie powinien on znaleźć w sprawie zastosowania, art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie podczas gdy powinien on znaleźć w sprawie zastosowanie, art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, tj. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niedokładny a przy tym nie budzący zaufania co do rzetelności i bezstronności organów administracji, art. 77 § 1 i art. 77 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w niewyczerpującym rozpatrzeniu odwołania oraz niedostrzeżeniu, że Organ I Instancji w sposób niewyczerpujący i niewystarczająco wszechstronny rozpoznał sprawę, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w braku pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności poprzez nie odniesienie się w sposób jasny i zrozumiały oraz wyczerpujący do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W oparciu o powyższe zarzuty wnosiła o: uchylenie zaskarżonej decyzji Organu II Instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II Instancji, ewentualnie: uchylenie zaskarżonej decyzji Organu II Instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I Instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I Instancji, oraz o: zasądzenie na rzecz skarżącej T. M. od Organu II Instancji zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że postepowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 155 k.p.a., według którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis zawiera dwa rodzaje przesłanek: formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda stron postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji, niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić. W świetle art. 155 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 555/08; z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 787/17, publ. CBOSA). W sprawie niniejszej wnioskiem o zmianę została objęta decyzja wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Jakkolwiek sama decyzja nie ma charakteru uznaniowego, to jednak cechę tę ma określony w niej termin do wykonania decyzji. Co do zasady więc istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu w niej określonego dla wykonania obowiązków. W myśl art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (patrz: Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 13 do art. 155). Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 839 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam powołane). W świetle powyższych uwag należy uznać, że stanowisko organów było prawidłowe zarówno jeśli chodzi o ustalenie stanu faktycznego jak i zastosowanie przepisów prawnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do instytucji zmiany decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Po pierwsze prawidłowo ustalono możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu określonego na wykonanie nałożonych obowiązków. Zasadnie też wskazano, że warunkiem zmiany decyzji w tym trybie jest udzielenie na nią zgody przez wszystkie strony postepowania, a jak prawidłowo wskazały organy poza Skarżącą nikt takiej zgody nie wyraził. Okoliczność ta również przez Skarżącą nie jest kwestionowana. Uzupełniając wywód organu II instancji można przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1220/17 "Zgoda wszystkich stron postępowania stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., prowadzącego do zmiany decyzji ostatecznej. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana." Za zupełnie pozbawione uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy są zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania dotyczące ogólnie rzecz ujmując przebiegu postępowania i ustalonego stanu faktycznego. Przypomnieć należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. co do zasady nie polega na prowadzeniu nowego postępowania dowodowego a dotyczy stanu sprawy istniejącego w dniu wydawania decyzji będącej przedmiotem wniosku o zmianę. Poza tym jedyna okoliczność istotna w tej sprawie jaka była ustalana to zgoda pozostałych stron postępowania. W tym zakresie stanowisko organów nie jest przez Skarżącą kwestionowane. Mając powyższe na uwadze, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy nie naruszyły art. 7, 8, 77, 107 § 3 oraz art. 155 k.p.a Odnosząc się do zasadniczej kwestii skargi a więc wdrożenia niewłaściwego trybu postępowania, czyli zastosowania art. 155 k.p.a. zamiast art. 123 k.p.a. wskazać należy, że termin określony na podstawie w art. 66 Prawa budowlanego nie ma charakteru procesowego jak twierdzi Skarżąca. Uznaniowość tego elementu decyzji administracyjnej nie zmienia faktu, że jest materialnoprawnym elementem rozstrzygnięcia. Poza tym postanowienia wskazane w art. 123 k.p.a. wydawane są w toku postępowania administracyjnego i nie rozstrzygają o istocie sprawy. Postępowanie dotyczące nałożenia obowiązków jest ostatecznie zakończone a zmiana terminu wykonania obowiązków jest istotą wniosku Skarżącej. Jednoznaczne stanowisko w tym zakresie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 704/18 wskazując, że "Decyzja wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b. w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ma tzw. związany charakter. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest obowiązany w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, o tyle w zakresie ustalonego terminu wykonania nałożonych obowiązków ma charakter uznaniowy i co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków na podstawie art. 155 k.p.a." Orzeczenia NSA przywołane w uzasadnieniu skargi (II OSK 2113/10 i II OSK 993/12) dotyczyły terminu określanego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w toku postępowania legalizacyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.