IV SAB/Wr 302/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne naliczenie ekwiwalentu pieniężnego I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE P. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący, strona) wnioskiem z dnia [...] 2018 r. (data wpływu [...]2018 r.) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o ponowne naliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji i wypłatę wyrównania. Podał, że wniosek swój opiera na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stwierdzającym, iż z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wniósł o wypłacenie różnicy pomiędzy kwotą obliczoną według zasad wynikających z powołanego wyroku a kwotą faktycznie wypłaconą na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji, z uwzględnieniem ustawowych odsetek na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu wniosku podał, że [...] 2017 roku został zwolniony ze służby w Policji i została mu wypłacona należność za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy według niekonstytucyjnego art. 115a ustawy o Policji. W piśmie z dnia 28 [...] 2018 r. adresat wniosku poinformował, że po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w wyroku z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15 brak jest obecnie podstawy prawnej określającej sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a tym samym ustalenia wyrównania ewentualnej kwoty ekwiwalentu już wypłaconego. Stwierdzono, że wniosek będzie mógł zostać rozpoznany po wprowadzeniu w życie nowelizacji przepisów ustawy o Policji określającej nowe zasady naliczenia ekwiwalentu. Pismem z dnia [...] 2020 r. skarżący wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. do zaniechania bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] 2018 r. Stwierdził w nim, że istnieje podstawa prawna do rozpoznania wniosku, po pierwsze obowiązuje 115a ustawy o Policji w części, w której przyznano uprawnienia do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku zwolnienia ze służby, z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zaś sposób obliczenia. W odpowiedzi na powyższe ponaglenie organ w piśmie z dnia [...] 2020 r. podtrzymał swoje stanowisko. Ponowne ponaglenie skarżący przesłał do organu w dniu [...] 2020 r. (pismo datowane na dzień [...] 2020 r.). W tym samym dniu – [...] 2020 r. wnioskodawca złożył do tutejszego Sądu (za pośrednictwem organu) skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] 2018 r., ponowionego [...] 2020 r. w przedmiocie ustalenia prawa do wypłaty różnicy otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w określonym terminie, 2) stwierdzenie, że poprzez brak rozpoznania wniosku z dnia [...] 2018 r. organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Uzasadniając skargę strona wskazała na treść wniosku z dnia [...] 2018 r. oraz pism z dnia [...] 2020 r. i [...] 2020 r. i odpowiedzi na nie organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przyznał, że w dniu zwolnienia skarżącego ze służby – [...] 2017 r. – obowiązywał art. 115a ustawy o Policji według którego obliczono skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Art. 115a ustawy o Policji wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został uznany za niekonstytucyjny w części określającej sposób obliczenia ekwiwalentu. Przepis ten w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny został wyeliminowany z obrotu prawnego, z dniem ogłoszenia tego wyroku tj. od 6 listopada 2018 r. Tym samym powstała sytuacja prawna, w której funkcjonował art. 114 ustawy o Policji przewidujący prawo do ekwiwalentu za urlop przysługujący funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, ale nie było wiadomo jak ekwiwalent ten należy obliczyć. Wnioskodawca aż do dnia [...] 2020 r. zaniechał wprowadzenia normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop według wskazań Trybunału. Na dzień sporządzenia skargi ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw, uchwalona przez Sejm, podpisana przez Prezydenta nie została opublikowana w dzienniku ustaw. Stwierdził, że nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności odnośnie żądań skarżącego. Pismami z dnia [...] 2018 r. i [...] 2020 r. poinformowano go o tym, że z uwagi na brak przepisów wprowadzających mechanizm naliczenia ekwiwalentu brak było możliwości ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Próby uzupełniania luk prawnych i dokonywanie wyliczeń ekwiwalentu za niewykorzystany urlop np. w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiłoby naruszenie norm z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. Dopiero obecnie po uchwaleniu przepisów likwidujących lukę prawną jaka powstała po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia, uchylającego normę art. 115a ustawy o Policji, powstały możliwości jednoznacznego ustosunkowania się do treści żądań skarżącego. Podkreślił jednak, że ustawa z 14 sierpnia 2020 r. ma wejść w życie z dniem 1 października 2020 r., ale do dziś nie została opublikowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl zaś art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet - czy zostało ono rozpoznane. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny. W dniu [...] 2020 r. złożył ponaglenie do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce wówczas jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 1). Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...) (§ 3). Art. 36 § 1 k.p.a. mówi zaś, że o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowania w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że Komendant Wojewódzki Policji we W., któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwianiu sprawy – rozpoznania wniosku z dnia [...] 2018 r. nie dochował terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. ani w art. 36 § 1 k.p.a. Do dnia wydania wyroku nie rozpoznał wniosku strony, nie wskazał też konkretnego terminu jego rozpoznania. Wprawdzie organ udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego i pismo z dnia [...] 2020 r., to jednak należy uznać, że powyższy sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność, choć dokonana w terminie ustawowym, musi być oceniona jako niewystarczająca, nie zmierzała bowiem do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozstrzygnięcia żądania strony w kwestii wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za 2014-2017 r. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy urlop, jest czynnością materialno-techniczną, jednakże odmowa wypłaty ww. ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazał, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem organ, faktycznie odmawiając skarżącemu na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o Policji wypłaty wymienionego ekwiwalentu, nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji administracyjnej. Nie wydanie decyzji administracyjnej bez wątpienia wskazuje na bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie § 1a art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącego i pismo z dnia [...] 2020 r. działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Przypomnieć w tym miejscu należy także, że organ nie rozpoznał sprawy wskazując, iż brak jest normy prawnej regulującej powstały problem wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i urlop dodatkowy. Powyższe zaś odpowiadało stanowi faktycznemu. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli, przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie o kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 6