II SAB/Wr 397/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z dnia [...] (data wpływu do organu) I. M. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu [...] wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wobec braku informacji o postępach w sprawie, pismem z dnia [...], skarżący wywiódł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismami z dnia [...], Wojewoda Dolnośląski przekazał ponaglenie do rozpoznania zgodnie z właściwością i wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku i zwrócił się do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu. Organ poinformował również stronę, że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...]. We wniesionej skardze zażądano: kontroli przewlekłości, zobowiązania organu do załatwienia sprawy, przyznania sumy pieniężnej, oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną liczbę wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Sądowi z urzędu znany jest fakt, że skarżący w dniu [...] wystąpił tutejszego Sądu ze skargą na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę i wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Wr 1526/21 Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego, zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy i oddalił skargę w zakresie żądania kwoty pieniężnej. Wyrok ten jest prawomocny, jednak z uwagi na okoliczność złożenia w [...] skargi na przewlekłość, akta administracyjne sprawy nie zostały zwrócone do organu, a dołączone do niniejszej sprawy ze skargi na przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a). Wskazać należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym, w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji, termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. W art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt jak też obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki formalne. Co istotne, nowe regulacje mocą art. 13 ustawy zmieniającej, znajdują zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r. Zdaniem Sądu, terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę przewlekłości lub bezczynności organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że przewlekłość lub bezczynność powstała wcześniej a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia fakt, iż w art. 13 ustawy nowelizującej ustawodawca nie przesądził jednoznacznie jakie przepisy należy stosować do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów. W takiej sytuacji nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach a "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Z pewnością jednak nie może ona iść w kierunku automatycznego stosowania przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) ukształtowanych przed datą wejścia w życie nowej ustawy (szersze wywody w tym względzie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2022 r. I SAB/Wr 2260/21, dostępny w CBOSA). Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy nowelizującej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 111/22, wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 37/22, CBOSA). Trafnie wreszcie judykatura zwraca uwagę, że ustawa nowelizująca nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zmiana ustawy o cudzoziemcach nie ma wpływu na ocenę samej bezczynności czy przewlekłości w postępowaniu poddanym kontroli Sądu. Ta bowiem jest oceniana na dzień wniesienia skargi. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym. Nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że niniejszą sprawę cechuje przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do Wojewody w dniu [...]. Przez kolejne [...] miesiące od dnia wszczęcia postępowania organ pozostawał całkowicie bierny, nie podejmując jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia wniosku strony skarżącej. W realiach niniejszej sprawy Wojewodzie Dolnośląskiemu należy postawić zarzut przewlekłości postępowania charakteryzującej się w tym przypadku opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla zakończenia postępowania, długimi odstępami pomiędzy poszczególnymi czynnościami i brakiem koncentracji czynności dowodowych. Wojewoda ponad dwa lata zwlekał bowiem ze zweryfikowaniem wniosku pod względem formalnym i wezwaniem strony do osobistego stawiennictwa. Brak aktywności organu świadczy o naruszeniu przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a). Wojewoda pozostawał bowiem bierny przez około [...] miesięcy, ignorując wszelkie terminy załatwienia sprawy. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki przewlekłości postępowania (postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym mały stopień jej skomplikowania, zakres stwierdzonego naruszenia prawa a przede wszystkim całkowitą bierność organu, Sąd stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sprawa nie należy bowiem do szczególnie skomplikowanych i wymagających czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Procedowanie zasadniczo winno odbyć się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami i powinno zmieścić się w ustawowo zakreślonych terminach. Takie działanie organu jak w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, albowiem orzeczenie w tym przedmiocie zapadło w sprawie II SAB/Wr 1526/21, zatem ponowne orzekanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności i przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję, Sąd orzekł o przyznaniu wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym. Najistotniejszą bowiem okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw,. z art. 205 p.p.s.a.(100 zł wpis od skargi, 480 zł wynagrodzenie pełnomocnika i 17 zł opłata od pełnomocnictwa) w pkt V sentencji wyroku.