I OZ 443/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 80/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 grudnia 2021 r. nr NRŚ—OR.7534.18.2021.KK w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r. odmówił Gminie W. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Wojewody Dolnośląskiego, utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. o ustaleniu na rzecz I. sp. z o.o. w W. odszkodowania w wysokości 1 091 940,00 złotych. Sąd I instancji podał, że uzasadniając złożony wniosek Gmina wskazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bowiem spowoduje istotne ograniczenia możliwości wykonywanych zadań ustawowych, zaplanowanych i innych zobowiązań. Skarżąca podniosła, że obecnie prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość na kwotę ponad 2 mln złotych. Wyjaśniono, że skarżąca jest zaskoczona konicznością wypłaty odszkodowań, a aktualny deficyt w budżecie i tak wynosi 69.470.864 zł. Sąd I instancji uznał, że wnioskodawczyni nie wykazała wystąpienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Gmina nie przedstawiła konkretnych argumentów oraz okoliczności w tym zakresie, nie wskazała nawet jaka to znaczna szkoda mogłaby zaistnieć w przypadku wykonania decyzji. Gmina we wniosku wskazała co prawda, że na stronie BIP Gminy opublikowana jest uchwała budżetowa Gminy, jednakże trudno uznać to za uprawdopodobnienie okoliczności wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu. Gmina w treści wniosku nie wskazała nawet jakim budżetem dysponuje, jakie to postępowanie administracyjne się toczy w sprawie gdzie zobowiązana będzie do zapłaty ponad 2 mln złotych, ani kiedy ta kwota realnie będzie do zapłaty. Ogólnie podniesiono, że zapłata odszkodowania utrudni wykonanie innych zobowiązań, nie wskazując nawet w przybliżeniu jakich to zobowiązań. Dodatkowo Sąd I instancji nie dał wiary, że Gmina jest zaskoczona koniecznością wypłaty przedmiotowego odszkodowania. Decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna w 2011 r. i od tego czasu Gmina powinna była czynić starania o zabezpieczenie środków na wypłatę odszkodowania. Nadto, samo postępowanie o ustalenie odszkodowania toczy się od 2016 r., a wcześniejszą – uchyloną w toku instancji – decyzją z dnia 8 listopada 2018 r. Starosta orzekł o obowiązku zapłaty odszkodowania w wysokości 3 221 600 zł. Trudno więc mówić, że konieczność zapłaty odszkodowania zaskoczyła Gminę. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina podniosła, że jej budżet został określony w uchwale budżetowej, a Sąd dysponował jej treścią w wersji elektronicznej umieszczonej na stronie BIP. Wskazała, że aktualnie wszystkie gminy stają przed ogromnym wyzwaniem realizacji zadań publicznych pomimo zmniejszenia ich finansowania, zwiększenia wydatków i zwiększenia zakresu zadań przed którymi stają społeczności lokalne. W obliczu takiej sytuacji nie sposób uznać, że nagły wydatek przekraczający milion złotych pozostanie bez wpływu na realizację bieżących zadań gminy. Z treści uchwały budżetowej na 2022 r. wynika wprost, że planowane dochody gminy to ponad 785 mln zł, a planowane wydatki przekraczają 854 mln zł. Tylko ta informacja potwierdza, że w budżecie gminnym może zabraknąć pieniędzy na realizację zaplanowanych zadań, co wskazuje, że wniosek gminy został uprawdopodobniony co do ewentualnego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W celu zabezpieczenia realizacji zadań uchwalono budżet na 2022 r. z deficytem w kwocie ponad 69 mln zł, który planowano pokryć m.in. kredytem w wysokości ponad 35 mln zł. Ponadto Gmina dokonała zwiększenia środków na koszty energii oraz wydatków na obsługę długu, co i tak nie zabezpiecza kolejnych podwyżek stóp procentowych. W aktualnej sytuacji, kwota miliona złotych jest na tyle istotna dla tak określonego budżetu gminy, że konieczność nagłego jej wydatkowania będzie miała negatywny wpływ na realizację zadań gminnych, a ich brak może spowodować trudne do odwrócenia skutki (np. ograniczenie realizacji zadań w zakresie spraw społecznych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zamknięty. Oznacza to, że ustawa w sposób wyczerpujący wskazuje przesłanki wstrzymania wykonania orzeczenia ostatecznego, uzależniając tę możliwość wyłącznie od wykazania istnienia wskazanych w omawianym przepisie okoliczności. Wskazać należy, że pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, na mocy której ustalono na rzecz byłego właściciela odszkodowanie w wysokości 1 091 940,00 złotych za grunt, który z mocy prawa, w związku z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, stał się własnością gminy. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w złożonym wniosku Gmina nie przedstawiła dostatecznych argumentów oraz okoliczności odnoszących się do jej sytuacji finansowej i majątkowej, z których wynikałoby, że wypłata odszkodowania przed rozpoznaniem skargi, rodzi niebezpieczeństwo skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W tym zakresie ograniczyła się do wskazania planowanego deficytu budżetowego i powołania się na uchwałę budżetową na 2022 r. Tymczasem to na stronie, która żąda udzielenia ochrony tymczasowej, spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Brak uprawdopodobnienia tych okoliczności przez wnioskodawcę oznacza brak przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. W rozpoznawanym przez Sąd I instancji wniosku Gmina nie uprawdopodobniła, że nie posiada środków na wypłatę ustalonego decyzją odszkodowania, a jego wypłata będzie stanowić dla jej budżetu tak znaczne obciążenie, że wręcz uniemożliwi wykonywanie jej zadań. Skarżąca nie podała jakie konkretnie cele miałyby zostać niezrealizowane, ograniczając się w tym zakresie do stwierdzenia w zażaleniu, że wskazywanie konkretnych zadań ze 134 zaplanowanych na 2022 r., a obecnie 162, byłoby niecelowe z uwagi na ich ilość oraz fakt, iż zostały one określone w przepisach prawa i ogólnie ujęte we wspomnianej uchwale budżetowej. Podkreślenia wymaga, że budżet Gminy jest planem finansowym, obejmującym dochody i wydatki i w ramach tych wydatków powinny być uwzględnione odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Strona skarżąca winna zatem zabezpieczyć środki finansowe na zaspokojenie ustalonego odszkodowania na rzecz byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem słusznie zauważył Sąd I instancji, decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna w 2011 r. i od tego czasu Gmina powinna była czynić starania o zabezpieczenie środków na wypłatę odszkodowania. Tym bardziej, że samo postępowanie o ustalenie odszkodowania toczy się od 2016 r., a wcześniejszą – uchyloną w toku instancji – decyzją z dnia 8 listopada 2018 r. Starosta orzekł o obowiązku zapłaty odszkodowania w wysokości 3 221 600 zł. Zatem Gmina, co najmniej od 2011 r. winna liczyć się z obowiązkiem wypłaty ustalonego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Dodatkowo zauważyć należy, że zarówno we wniosku, jak i rozpatrywanym obecnie zażaleniu, Gmina nie przedstawiła żadnych informacji o wysokości środków zaplanowanych w jej budżecie na rok 2022 r. na odszkodowania za przejęte pod drogi gminne grunty, a w szczególności nie potwierdziła, że wszystkie te środki zostały już wydatkowane. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy są również podnoszone przez Sąd I instancji argumenty, że wypłata odszkodowania jest czynnością odwracalną, nie może więc spowodować powstania niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ustalone decyzją odszkodowanie jest bowiem świadczeniem pieniężnym, którego zwrot z natury jest możliwy. Gmina nie uprawdopodobniła, by podmiot zobowiązany do zwrotu odszkodowania miałby się nie wywiązać z tego obowiązku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.