II SA/Bk 619/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rada Gminy Kołaki Kościelne z dnia 29 lipca 2003 r. nr VI/39/03 w sprawie Regulaminu dostarczania wody stwierdza nieważność § 5 Regulamin dostarczania wody przez Urząd Gminy Kołaki Kościelne, stanowiące załącznik do zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Uchwałą nr VI/39/03 Rada Gminy Kołaki Kościelne z dnia 29 lipca 2003 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r. nr 72 poz. 747 i z 2002 r. nr 113, poz. 984) uchwaliła Regulamin dostarczania wody przez Urząd Gminy w Kołakach Kościelnych, stanowiący załącznik do uchwały. Prokurator Rejonowy w Z. w dniu 3 sierpnia 2020 r. wniósł skargę na przedmiotową uchwałę w zakresie § 5 zarzucając jej naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 poz. 1152 ze zm.) poprzez uznanie, że w/w przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia kosztów odbioru przyłącza nieruchomości do urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych i w konsekwencji ustanowienie w/w opłat w § 5 uchwalonego Regulaminu dostarczania wody przez Urząd Gminy Kołaki Kościelne. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że w zaskarżonym § 5 stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały przewidziano, iż realizację budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej i pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego zapewnia na własny koszt przyszły odbiorca usługi. Zapis taki w ocenie Prokuratora został podjęty z przekroczeniem ustawowej delegacji stanowiącego podstawę jego ustanowienia, co doprowadziło do istotnego naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 3, 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazał również, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Jednostronne nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Na tej podstawie Prokurator Rejonowy w Zambrowie wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kołaki Kościelne wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniosła, że na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Rada Gminy miał uprawnienie do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który je satem prawa miejscowego. Regulamin stosownie do art. 19 ust. 5 tej ustawy określał katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, w tym m.in. warunki przyłączania do sieci, a zatem zaskarżony paragraf został przyjęty na podstawie ustawy i nie przekroczono delegacji ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, ale z przyczyn innych niż wskazanych w skardze. Na wstępie należy wskazać, że sprawa został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w tym samym dniu na kiedy była wyznaczona rozprawa. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020 r. odwołana została rozprawa wyznaczona na dzień 29 października 2020 r., a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą odwołania rozprawy i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Przechodząc do meritum wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 5 zaskarżonej uchwały. Sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, na dzień jej podjęcia. Nawet późniejsze uchylenie tego aktu nie pozbawia sądu możliwości przeprowadzenia kontroli i wydania wyroku, zwłaszcza gdy objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji może stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Uchylenie lub zmodyfikowanie przepisów zaskarżonej uchwały przez organ działa wyłącznie na przyszłość i nie powoduje usunięcia wszystkich wywołanych skutków. Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego. Upływ kilku lat od podjęcia zaskarżonej uchwały także nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności (art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. dalej u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obecnym jak i z daty podejmowania spornej uchwały), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2002r., nr 100, poz. 908 z daty uchwalania zaskarżonej uchwały), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2001 r. nr 72 poz. 747), dalej jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę". Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Z kolei stosownie do art. 19 ust. 2 regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowego – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Niewątpliwie zatem Rada gminy miała uprawnienie ustawowe do uregulowania w regulaminie dostarczania wody stanowiącym załącznik zaskarżonej uchwały warunków przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Podkreślić przy tym należy, że zarówno Prokurator w skardze, jak i Rada gminy w odpowiedzi na skargę powołują się na treść art. 19 ust. 3, 4 i 5 tej ustawy, natomiast na datę wydawania zaskarżonej uchwały art. 19 nie zawierał ustępów 3, 4 i 5, które zostały wprowadzone dopiero od dnia 12 grudnia 2017 r. ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 2180). Zaskarżony przepis § 5 Regulaminu stanowił: "Realizację budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej i pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego zapewnia na własny koszt przyszły Odbiorca usług". Zdaniem Sądu, uregulowanie § 5 Regulaminu stanowi zmodyfikowane i niepełne powtórzenie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym "realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci". Precyzyjnie i wyczerpująco zakres realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego reguluje zatem przepis art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Nie tylko więc nie ma potrzeby, ale też nie powinno mieć miejsca powtórzenie tych regulacji ustawowych w Regulaminie, zwłaszcza że powtórzenie zawarte w zakwestionowanym § 5 Regulaminu jest także niepełne. Nie znalazł się w nim zapis o treści "urządzenia pomiarowe", co w sposób istotny modyfikuje treść ustawową. Z § 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika bowiem, że realizacja budowy przyłączy dotyczy "sieci", "studni wodomierzowej", "pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego" i "urządzenia pomiarowego" co oznacza, że w zakresie nieuwzględnienia "urządzenia pomiarowego" doszło do modyfikacji regulacji ustawowych, zaś w pozostałym zakresie do nieuprawnionego powtórzenia. W art. 15 ust. 2 tej ustawy wskazano, że realizację budowy przyłączy zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast w zaskarżonym § 5 zapewniana na własny koszt przyszły Odbiorca usług. Są to pojęcia zbieżne, gdyż z art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że odbiorca usług oznacza każdego, kto korzysta z usług wodociągowo – kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie ustawy z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. W wyroku z dnia 14.11.2018 r. WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1916/18 analizując tożsamy zarzut wskazał, że problematyka kosztów przyłączy oraz innych elementów infrastruktury technicznej niezbędnych do przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej – tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym została wyczerpująco uregulowana w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, to już z tego powodu należy przyjąć, iż nie mieści się ona w zakresie upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji nie może być powielana, modyfikowana, dookreślana ani uzupełniania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującym na terenie gminy (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisu, którego nieważność stwierdzono, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, jak i reguły wynikające z "Zasad technik prawodawczej" nie zostały w przypadku zaskarżonego paragrafu Regulaminu zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny. Dlatego orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.