II OSK 734/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 811/06 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej postanawia: odrzucić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 811/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] Nr [...] orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u W. K. choroby zawodowej w postaci [...] ubytku słuchu typu [...] spowodowanego hałasem, wymienionego w poz. [...] wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] Nr [...], a także na podstawie przedstawionego przez pracownika świadectwa pracy oraz załączonego do akt dokumentu w postaci karty narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej. Dokumentacja ta pozwoliła na ustalenie, iż praca zawodowa W. K. wykonywana była w warunkach narażenia na hałas od [...] do [...] x NDN. Wskazane orzeczenie lekarskie zawierało natomiast ustalenie o braku podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej. W orzeczeniu tym przyjęto, że na podstawie przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej obejmującej audiometrię tonalną i impedancyjną wykazano niedosłuch typu [...], przesunięcie progu słuchu określone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz w uchu prawym [...] dB, a w uchu lewym [...] dB. Od decyzji tej odwołał się W. K. składając wniosek o przeprowadzenie powtórnego badania lekarskiego. Po ponownym badaniu W. K. przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w opinii tego Ośrodka z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] również stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu wywołanej hałasem, gdyż stwierdzony u badanego ubytek słuchu wynoszący dla częstotliwości 1,2,3 kHz w uchu prawym [...] dB, a w uchu lewym [...] dB nie upoważniał do rozpoznania takiej choroby. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że w latach 1980 - 2004 odwołujący pracował w KWK "[...]" jako elektromonter pod ziemią, gdzie był eksponowany na hałas przekraczający normatywy higieniczne, a zatem pracował w warunkach stwarzających potencjalne ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Jednak po przeprowadzonych badaniach w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. i w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy w S. lekarze specjaliści obu kompetentnych placówek diagnostycznych pierwszego i drugiego szczebla wykluczyli u badanego istnienie choroby zawodowej narządu słuchu. Zatem brak rozpoznania przez dwie kompetentne placówki medyczne choroby zawodowej będącej następstwem sposobu wykonywania pracy musi skutkować odmową stwierdzenia u odwołującego choroby zawodowej. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik W. K., wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania celem wydania decyzji stwierdzającej u skarżącego zawodowego [...]. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę doszedł do przekonania, iż jest ona niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Oceniając postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji uznał, iż jest ono zgodne z przepisami prawa zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, jak również z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Wyjaśniono, iż stosownie do § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) chorobą zawodową jest choroba ujęta w wykazie, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi "narażeniem zawodowym". Z brzmienia wskazanej normy prawnej wynika, iż chorobą zawodową nie jest każde schorzenie, na które zapada pracownik w trakcie wykonywania pracy, lecz takie schorzenie, które wymienione zostało w wykazie chorób zawodowych. Podkreślono, że właściwymi do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania są jednostki orzecznicze wymienione w § 5 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (....). Zgodnie z § 6 ust. 1 oraz § 2 ust. 3 pkt 4 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. orzeczenie lekarskie stanowiące ocenę medyczną zagadnienia, wydaje się na podstawie przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika oraz oceny narażenia zawodowego. Ocenę narażenia zawodowego, odnosi się m.in. do sposobu wykonywania pracy, a więc określenia stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometrażem czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie narządów. Do kompetencji organów Inspekcji Sanitarnej - Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego należy natomiast ocena prawna zebranego materiału dowodowego, zebranego z uwzględnieniem wyżej przywołanych norm prawnych. Ocena ta jak podkreślił Sąd dokonywana jest w oparciu o treść przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż zarówno przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne i rozpoznanie medyczne stanowią materiał dowodowy podlegający prawnej ocenie organu, przy czym trzeba podkreślić, iż w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim, wydanym w trybie wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (.....) i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim, nie zawierającym przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznym z przepisami prawa. Dysponując bowiem tak wadliwym orzeczeniem, organ, po myśli § 8 zobowiązany jest wezwać orzeczników do uzupełnienia wydanych orzeczeń w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. W przypadku jednak, gdy orzeczenia lekarskie wydane w sprawie wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalistycznych i są rzeczowo i przekonywująco uzasadnione, a zatem odpowiadają warunkom opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowią podstawę do wydania decyzji uwzględniającej treść tych orzeczeń. Organy inspekcji sanitarnej nie mogą bowiem rozstrzygać o istnieniu choroby zawodowej wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w cytowanym rozporządzeniu w sprawie wykazu chorób zawodowych, nie jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i jest przekonywująco uzasadnione. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, odnosząc je do materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wskazano, iż w treści karty narażenia zawodowego praca skarżącego uznana została jako praca wykonywana w warunkach, w których występowało hipotetyczne narażenie zawodowe. Jednocześnie jednostki orzecznicze, zarówno pierwszego, jak i drugiego stopnia, rozpoznały u skarżącego schorzenia narządów słuchu - lecz nie była to choroba ujęta w wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. bowiem stwierdziły, taki ubytek słuchu, który nie pozwał uznać schorzenia jako chorobę zawodową. Jeśli więc obie jednostki orzecznicze jak konkludowano nie rozpoznały u skarżącego choroby zawodowej, a stwierdzone zmiany chorobowe nie odpowiadały żadnej z chorób wymienionych w wykazie - to niekorzystnym dla strony decyzjom nie można zarzucić sprzeczności z prawem. Wbrew zarzutom skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy inspekcji sanitarnej rozpoznające sprawę, w sposób przekonywujący uzasadniły brak możliwości zaliczenia występujących u niego schorzeń do chorób zawodowych w rozumieniu prawa. Organy inspekcji sanitarnej nie kwestionowały występowania u skarżącego schorzeń narządów słuchu. Nie kwestionowali tego również lekarze jednostek orzeczniczych. Odnosząc jednak stwierdzone schorzenia do ujętych w wykazie chorób zawodowych uznały, iż różny jest ich charakter, a tym samym brak jest możliwości stwierdzenia choroby zawodowej. Ponownie zauważono, iż chorobą zawodową jest wyłącznie takie schorzenie, które widnieje w wykazie sporządzonym przez ustawodawcę, a decyzja wydana w tym przedmiocie nie ma cech uznania administracyjnego. Opinie lekarskie jednostek orzeczniczych pierwszego i drugiego szczebla były jednomyślne w tym zakresie, a ich uzasadnienie jednoznaczne i logiczne. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik W. K., na podstawie art. 173 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006r. sygn. IV SA/Gl 811/06 w całości. Wyrokowi temu na podstawie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia polegające na nieuwzględnieniu faktu, że prócz warunków pracy skarżący nie był narażony na działanie jakichkolwiek innych czynników szkodliwych, w szczególności nie chorował na schorzenia narządu słuchu; Sąd błędnie zatem przyjął, że dolegający skarżącemu zawodowy uraz akustyczny jest zbyt niski, nadto wywołany jest innymi czynnikami, niż hałas, podczas gdy te inne czynniki chorobotwórcze nie istniały i nie miały wpływu na powstanie niedosłuchu. Wskazując na w/w podstawy skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku postępowania Sąd doszedł do błędnego przekonania, że dolegający skarżącemu niedosłuch nie uzasadnia uznania schorzenia za zawodowe albowiem nie zostało ono w taki sposób zakwalifikowane przez placówki medyczne, podczas gdy czynnik szkodliwy, który mógł spowodować schorzenie występował tylko w środowisku pracy skarżącego, nadto ubytek słuchu był znacznie większy, niż ustalony w toku postępowania sanitarnego. Powołując się na powyższe wniesiono o zmianą wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania celem wydania decyzji stwierdzającej u skarżącego schorzenia zawodowego narządu słuchu, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż bezspornym jest, że w środowisku pracy skarżącego występował czynnik szkodliwy w postaci ponadnormatywnego hałasu. Nie ulega więc wątpliwości, że normy hałasu w jego środowisku pracy były przekroczone, a wykonując pracę skarżący narażony był na działanie czynnika szkodliwego, co prowadzi do logicznego wniosku, że warunki pracy miały niewątpliwy wpływ na wystąpienie zachorowania. Argumentacja zawarta w skardze na decyzję organu administracyjnego nie została uwzględniona, nie zostały uwzględnione również podniesione w tej skardze zarzuty, a zatem pozostają one aktualne. W środowisku pracy skarżącego występował czynnik szkodliwy w postaci ponadnormatywnego hałasu. Nie ulega więc wątpliwości, że normy hałasu w środowisku pracy skarżącego były przekroczone, a wykonując pracę skarżący narażony był na działanie czynnika szkodliwego, co prowadzi do logicznego wniosku, że warunki pracy miały niewątpliwy wpływ na wystąpienie zachorowania. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organu sanitarnego, jakoby ubytek słuchu był tak niski ([...] dB, [...] dB) by jego stopień nie uzasadniał stwierdzenia choroby zawodowej jak też z wynikami postępowania epidemiologicznego w zakresie ustalenia wysokości ubytku słuchu uzasadniającego rozpoznanie schorzenia zawodowego. Nadto jeżeli u skarżącego wykryto schorzenie narządu słuchu, warunki pracy wskazują z niemal całkowitym prawdopodobieństwem na jego etiologię zawodową, a organ orzekający nie wykluczył jednoznacznie związku przyczynowego stwierdzonej choroby z długoletnią pracą w narażeniu na działanie czynnika szkodliwego Sąd winien uchylić zaskarżoną decyzję sanitarną jako sprzeczną z prawem. W tym stanie rzeczy jak wskazano nie może budzić wątpliwości, że w decyzjach sanitarnych, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rażąco zostały naruszone przepisy prawa, nadto poczynione tam ustalenia faktyczne, co do stopnia niedosłuchu odwołującego nie mogą zostać uznane za trafne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2 ) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada tym wymaganiom . Z treści art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika , że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je . Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do przytoczenia i powtórzenia treści przepisu art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymieniającego podstawy kasacji . Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu ( paragraf , ustęp ) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie nie jest spełniony , gdy skarga zawiera wywody , zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się , który przepis prawa skarżący miał na uwadze , podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania . Przepis ten musi być wskazany wyraźnie . W kasacji wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego ograniczył się wyłącznie do powołania się na przepisy art. 173 i 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) zarzucając naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia . Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc w tej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednakże w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) odnoszącego się do postępowania prowadzonego przed Sądem pierwszej instancji . Wskazane wyżej dwa przepisy tej ustawy tj. art. 173 stanowiący o tym , że od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyrok lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też przepis art. 174 cytowanej ustawy, określający, że skargę kasacyjną można oprzeć na przesłankach naruszenia prawa materialnego i naruszeniu prawa procesowego, nie stanowią realizacji przesłanki z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przytoczenia podstaw kasacyjnych . Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 marca 2004 r. sygn. akt FSK 258/04 opublikowany Przegląd podatkowy 2004/7/53 . Brak przytoczenia we wniesionej skardze kasacyjnej podstaw stanowi niespełnienie wymagań przypisanych dla skargi kasacyjnej przewidzianych we wskazanym wyżej art. 176 ustawy procesowej i nie podlega sanacji . Z uwagi na to , że wymagania te są elementami konstrukcyjnymi, których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy , a przecież Naczelny Sad Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia należało wniesioną skargę odrzucić na podstawie art.178 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) . Z tych powodów orzeczono jak w sentencji .