I OW 102/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania E.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] dotyczącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych postanawia wskazać Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowany przez r. pr. P.G., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej Minister) a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] (dalej Kolegium) przez [wskazanie] organu właściwego do rozpatrzenia odwołania E.K. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] wydanej w sprawie dotyczącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 20 kwietnia 2016 r. E.K. (dalej zainteresowana) wniosła o przyznanie świadczenia wychowawczego, które pobierała na mocy decyzji Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z [...] maja 2016 r. nr [...] (zmienionej decyzją Wójta z [...] lipca 2016 r. nr [...]). Z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Wójt uchylił swoją decyzję w odniesieniu do okresu od 1 czerwca 2016 r. do 28 lutego 2017 r. W konsekwencji Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. [...] przyznał zainteresowanej świadczenie wychowawcze na okres od 1 do 30 czerwca 2016 r. i odmówił świadczenia wychowawczego w okresie od [1] lipca 2016 r. do 28 lutego 2017 r. wskazując, że w okresie tym państwem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczeń rodzinnych w rozumieniu prawa Unii Europejskiej była Republika Federalna Niemiec, a także na przekroczone kryterium dochodowego na pierwsze dziecko. Ostateczną decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2019 r.) Wojewoda uznał świadczenie wychowawcze pobrane za okres od 1 lipca 2016 r. do 28 lutego 2017 r. za nienależnie pobrane i wezwał zainteresowaną do spłaty kwoty 4000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od 1 sierpnia 2016 r. do dnia spłaty. Dnia 5 listopada 2019 r. do Wojewody wpłynął wniosek zainteresowanej o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2019 r.) Wojewoda odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła zainteresowana. Wojewoda przekazał odwołanie Kolegium. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. [nr [...]] Kolegium przekazało odwołanie - na podstawie art. 65 § 1 kpa - Ministrowi. Po przeanalizowaniu przepisów prawa dotyczących właściwości organu, Minister zakwestionował swoją właściwość do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 127 § 2 kpa, odwołanie składa się do organu wyższego stopnia. Wprawdzie w myśl art. 17 pkt 2 kpa organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie, jednak w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis szczególny, tj. art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, dalej ustawa zmieniająca). Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, "W sprawach z wniosków [podkreślenie wnioskodawcy] prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze". Stosownie do uzasadnienia ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1625, VIII kadencja, dostępny na stronach internetowych Sejmu RP), a tym samym zgodnie z teleologiczną wykładnią tych przepisów, ze względów organizacyjnych, na mocy przepisów przejściowych (m. in. art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej), do 31 grudnia 2018 r. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, prowadzących postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, pozostają samorządowe kolegia odwoławcze. W toku prac parlamentarnych nie wprowadzono żadnych zmian do przepisów przejściowych, a tym samym można uznać, że treść uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej opisuje wyczerpująco cel wprowadzenia przepisów przejściowych. Taka regulacja miała w zamiarze ustawodawcy stanowić lex specialis wobec art. 17 pkt 2 kpa. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach (postanowienia NSA z: 14.12.2018 r. I OW 139/18 i I OW 156/18; 19.12.2018 r. l OW 174/18). W ocenie Ministra wydanie decyzji orzekającej w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych jest konsekwencją wcześniejszej decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych i wezwania do ich zwrotu, które z kolei są konsekwencją wcześniejszych postępowań w sprawie przyznania świadczeń wychowawczych, wszczętych na wniosek strony. Nienależnie pobrane świadczenia, których umorzenia domaga się zainteresowana, są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosku o przyznanie przedmiotowych świadczeń, przy czym wniosek ten był złożony 20 kwietnia 2016 r., tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyrok WSA w Opolu z 16.11.2017 r. II SA/Op 301/17. Minister wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszego sporu kompetencyjnego i wskazanie, że Kolegium, które to w obecnym stanie prawnym jest organem wyższego stopnia wobec Wojewody w przedmiotowej sprawie, jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] września 2019 r., będącej konsekwencją sprawy wszczętej z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o wskazanie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organ właściwy w sprawie. Kolegium wskazało, że ostateczną decyzją z [...] września 2019 r. Wojewoda orzekł o uznaniu świadczeń rodzinnych wypłaconych zainteresowanej na S.K. za okres od 1 lipca 2016 r. do 28 lutego 2017 r. w kwocie 4.000,00 zł za świadczenie nienależnie pobrane, które podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od 1 sierpnia 2016 r. do dnia spłaty i wezwał stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Wnioskiem z 5 listopada 2019 r. zainteresowana wystąpiła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, wynikających z decyzji z [...] września 2019 r. Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] grudnia 2019 r. odmówił umorzenia nienależnie świadczeń wychowawczych na S.K. za okres od 1 lipca 2016 r. do 28 lutego 2017 r. w kwocie 4.000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od 1 sierpnia 2016 r. do dnia spłaty. Organ pouczył stronę, że odwołanie służy do SKO w [...] za pośrednictwem Wojewody [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Dnia 6 lutego 2020 r. do Kolegium wpłynęło odwołanie zainteresowanej od decyzji z [...] grudnia 2019 r. Kolegium uznało, że jest niewłaściwe do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę. Dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie. W sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Ustawa zmieniająca nie precyzuje według jakiego kryterium należy dookreślić właściwość samorządowego kolegium odwoławczego. Właściwość miejscowa Wojewody [...] odpowiada właściwości SKO w [...] i właściwości SKO w [...]. Wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych został złożony przez zainteresowaną 5 listopada 2019 r., a więc organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Minister. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, uzasadniający właściwość instancyjną Kolegium, gdyż strona złożyła wniosek 5 listopada 2019 r. i nie dotyczy on ustalenia prawa do świadczeń wychowawczych, bo tę kwestię rozstrzygnął Wojewoda, a jest nową sprawą o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie (art. 17 pkt 2 kpa). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 kpa). Właściwość instancyjną określa art. 17 kpa. Zgodnie z punktem 2 tego przepisu organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Z akt sprawy wynika, że 5 listopada 2019 r. do Wojewody wpłynął wniosek zainteresowanej o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda nie uwzględnił wniosku i odmówił umorzenia na podstawie art. 16 ust. 10, art. 25 ust. 1, 8 9 i 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia odwołania zainteresowanej jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Żaden przepis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy zmieniającej. Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych, lecz umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Nie ma tutaj znaczenia okoliczność, że nienależnie pobrane świadczenia, których umorzenia domaga się zainteresowana, są konsekwencją ich wcześniejszego ustalenia i przyznania. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń wychowawczych, zainicjowane wnioskiem z 20 kwietnia 2016 r. (a więc przed 1 stycznia 2019 r.) zostało już ostatecznie zakończone i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Drugie, odnoszące się do umorzenia pozostałych do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, zostało zainicjowane wnioskiem złożonym już po 1 stycznia 2019 r. (in casu 5 listopada 2019 r.) do Wojewody. Wykładnia literalna art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Przeciwko odmiennej interpretacji art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia również wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, tj. "w sprawie [sprawach] świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwu różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw (postanowienie NSA z 14.7.2020 r. I OW 25/20 na gruncie świadczeń rodzinnych - art. 23 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 2 ustawy zmieniającej). Powołane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. W postanowieniu NSA z 14.12.2018 r. I OW 139/18 przedmiotem sporu było rozpoznanie odwołania od decyzji wydanej przez marszałka województwa (a nie przez wojewodę, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). W postanowieniach NSA z: 14.12.2018 r. I OW 156/18; 19.12.2018 r. I OW 174/18 przedmiotami sporów było rozpoznanie odpowiednio pisma dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania i ponaglenia w sprawach o ustalenie prawa do świadczeń, które nadal pozostawały w toku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, orzekł jak w sentencji.