II GSK 1207/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 219/10 w sprawie ze skarg C. P. Spółki z o.o. w W. oraz "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "F." Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Finansów 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 219/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. Sąd przytoczył następujący stan faktyczny sprawy: Minister Finansów (dalej: organ) na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948 ze zm.), w dniu [...] kwietnia 2009 r. ogłosił przetarg na prowadzenie jednego salonu gier na automatach w W. W terminie wyznaczonym w zawiadomieniu o przetargu (tj. do dnia [...] maja 2009 r. do godz. 16.00) w Ministerstwie Finansów złożonych zostało dziewięć ofert, w tym oferta skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Minister Finansów powołał komisję przetargową, która oceniła oferty w zakresie ich zgodności z kryteriami wymienionymi w pkt 9 zawiadomienia o przetargu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W oparciu o wskazane kryteria, komisja przetargowa stwierdziła, iż suma punktów uzyskanych przez ofertę: P. F. Sp. z o.o. wyniosła 25, C. G. Sp. z o.o. wyniosła 19, F. Sp. z o.o. wyniosła 18, E. P. Sp. z o.o. wyniosła 23, C. G. Sp. z o.o. wyniosła 20, B. C. Sp. z o.o. wyniosła 23, Z. S.A. wyniosła 26, O. C. Sp. z o.o. wyniosła 27. Na podstawie wskazanych wyników oferta przetargowa złożona przez O. C. Sp. z o.o. została wybrana przez komisję przetargową jako najkorzystniejsza. Komisja przekazała Ministrowi Finansów protokół postępowania przetargowego a Minister Finansów odmówił pozostałym podmiotom, które brały udział w postępowaniu przetargowym, udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. Skarżąca F. Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając wadliwe opracowanie przez organ kryteriów i sposobu oceny ofert przetargowych, co rażąco naruszało art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ponadto skarżąca zarzuciła błędną ocenę atrakcyjności proponowanej lokalizacji salonu gier dokonaną przez komisję przetargową. Minister Finansów w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nie uwzględnił powyższych zarzutów. Podał, iż w zawiadomieniu o przetargu z dnia [...] kwietnia 2009 r. zostały ustalone zarówno kryteria oceny ofert, jak też sposób wyboru najkorzystniejszej oferty. W ocenie organu, są to kryteria obiektywne i niedyskryminujące żadnego uczestnika przetargu. W ramach wymagań formalnych wszystkie podmioty składające oferty muszą spełnić jednakowe warunki określone przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, aktów wykonawczych do tej ustawy oraz innych aktów prawnych, do przestrzegania których są zobowiązane podmioty prowadzące przedmiotową działalność. Zgodnie z pkt 11 zawiadomienia o przetargu, oferta najkorzystniejsza jest wybierana na podstawie sumy punktów uzyskanych przez daną ofertę według kryteriów oceny ofert określonych w załączniku do zawiadomienia o przetargu. Przy ocenie ofert i wyborze najkorzystniejszej oferty, komisja przetargowa kierowała się wypełnieniem przez podmioty biorące udział w przetargu wszystkich przesłanek wymienionych w pkt 9 zawiadomienia o przetargu takich jak: spełnienie warunków określonych w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz kryteriami do oceny ofert określonymi dokładnie w załączniku do zawiadomienia o przetargu, takimi jak: 1) posiadanie pozytywnej opinii lokalizacyjnej wydanej przez właściwy organ; 2) atrakcyjność proponowanej lokalizacji salonu gier; 3) termin rozpoczęcia działalności; 4) terminowość rozpoczynania dotychczasowej działalności; 5) system funkcjonowania obiektu; 6) porównanie deklarowanej w dotychczasowych wygranych przetargach wysokości podstawy opodatkowania a realnie uzyskiwaną podstawą opodatkowania; 7) wydane decyzje w trybie art. 52 ustawy o grach i zakładach wzajemnych; 8) skargi na działalność spółki, które potwierdziły się w toku przeprowadzonych postępowań; 9) rentowność wnioskodawcy; 10) doświadczenie wnioskodawcy na rynku gier. Kryteria oceny ofert ustalone przez organ - w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych - stanowią wielopłaszczyznową formę oceny oferentów w postępowaniu przetargowym. Kryteria te w równym stopniu są stosowane wobec wszystkich oferentów przystępujących do przetargu i dotyczą oceny ofert oraz warunków formalnych przedstawionych przez każdą ze spółek uczestniczących w takim postępowaniu. Kwestia niemożności uzyskania przez uczestników postępowania maksymalnej bądź wyższej od innych uczestników liczby punktów w ramach danego kryterium, nie stanowi braku obiektywizmu czy też nierównego traktowania, jest efektem ustaleń faktycznych odnoszących się do materiału dowodowego przedstawionego przez danego oferenta. W ocenie Ministra Finansów na podstawie przepisów § 19 i 20 rozporządzenia Ministra Finansów, ocena ofert stron uczestniczących w niniejszym postępowaniu nie przekroczyła zakresu materiału dowodowego, jak też nie uchybiła zasadzie swobodnej oceny materiału dowodowego przez organ administracji. Odnosząc się do argumentów F. Sp. z o.o. dotyczących zagadnień związanych z wydawaniem decyzji w trybie art. 52 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, organ uznał, iż kwestia zmiany struktury kapitałowej i ostateczna odmowa udzielenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego spółki F. (co było przesłanką wydania decyzji w trybie art. 52 ustawy), została zakończona orzeczeniami WSA w W. z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1695/06 i NSA z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II GSK 146/07. W powołanych wyrokach, Sądy zajęły także jednoznaczne stanowisko w przedmiocie wpływu spółki na sposób postępowania swego wspólnika, stwierdzając, iż nie jest rzeczą Sądu badającego wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, wnikanie w problematykę celowości oraz materialnoprawnych konsekwencji tego rozstrzygnięcia, czy też ocena wcześniejszych działań i porozumień skarżącej z jej udziałowcem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący C. P. Sp. z o. o. w W. oraz F. Sp. z o.o. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił powyższe skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd na wstępie wskazał, że kwestia zmiany struktury kapitałowej skarżącej - spółki F. Sp. z o.o. oraz ostateczna odmowa udzielenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego tej spółki (co było przesłanką wydania decyzji w trybie art. 52 ustawy), została zakończona orzeczeniami WSA w W. z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1695/06 i NSA z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II GSK 146/07 i jest poza zakresem zainteresowania tego sądu. W przedmiotowych wyrokach, Sądy zajęły także jednoznaczne stanowisko w przedmiocie wpływu spółki na sposób postępowania swego wspólnika, stwierdzając, iż nie jest rzeczą Sądu badającego wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, wnikanie w problematykę celowości oraz materialnoprawnych konsekwencji tego rozstrzygnięcia, czy też ocena wcześniejszych działań i porozumień skarżącej z jej udziałowcem. Sąd uznał także za uzasadnione stanowisko organu administracji, co do powstania skutków umów zawartych przez spółkę, jako nie należących do kompetencji organu. Na stronie posiadającej zezwolenie wydane na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy o grach i zakładach wzajemnych ciążył obowiązek takiego prowadzenia działalności, aby nie naruszać ustawy lub warunków zezwolenia oraz nie uchybiać przepisom regulaminów. W sytuacji stwierdzenia, iż takie naruszenia i uchybienia mają miejsce, miał zastosowanie art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących różnej oceny tej samej lokalizacji, Sąd zważył, iż ocena dokonana przez komisję przetargową w danej indywidualnej sprawie administracyjnej nie może być przedmiotem weryfikacji w trybie porównania z innym postępowaniem administracyjnym. Obiektywnym potwierdzeniem oceny atrakcyjności proponowanej lokalizacji salonu gier przy ulicy K. [...] jest fakt prowadzenia przez wnioskodawcę O. C. Sp. z o.o. w tym miejscu przez 18 lat salon gier na automatach, który był niekwestionowanym liderem na rynku w tym segmencie gier hazardowych i osiągając najwyższe przychody z gier, odprowadzał najwyższe podatki spośród wszystkich salonów gier na automatach działających na terytorium całej Polski, w tym również w W. Zdaniem Sądu I instancji przedmiotowy przetarg został przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jak również zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej. Organ dokonał obiektywnej oceny dokumentów dołączonych do ofert spółek uczestniczących w przedmiotowym przetargu. Minister Finansów wydając swoją decyzję nie dyskryminował żadnego uczestnika przetargu, stosując takie same reguły postępowania w odniesieniu do poszczególnych stron. Decyzja Ministra Finansów nie nosi cech dowolności, zaś podjęte rozstrzygnięcie oparte było na dokładnych ustaleniach stanu faktycznego i zastosowaniu do niego właściwego stanu prawnego. Organy obu instancji rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny, jak również w wyczerpujący sposób uzasadniły stanowisko w sprawie. F. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania. Skargą kasacyjną zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) w związku z § 20 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 102, poz. 948 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że komisja przetargowa jako organ pomocniczy Ministra Finansów w ramach postępowania przetargowego o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, może abstrahować od opracowanych przez organ kryteriów przetargowych i opierać się na przesłankach nieobjętych kryteriami, co w efekcie czyniłoby istnienie cytowanych przepisów zbędnymi. W uzasadnienie skargi kasacyjnej skarżąca F. Sp. z o.o. przedstawiła szczegółową argumentację na poparcie przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej. Minister Finansów w odpowiedzi na złożoną skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie. Przechodząc do oceny jedynego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w związku z § 20 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o grach i zakładach wzajemnych przez błędną wykładnię "(...) polegającą na przyjęciu, że komisja przetargowa jako organ pomocniczy Ministra Finansów w ramach postępowania przetargowego o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, może abstrahować od opracowanych przez Organ kryteriów przetargowych i opierać się na przesłankach nieobjętych kryteriami", to stwierdzić należy, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał takiej wykładni powołanych wyżej przepisów. Wprost przeciwnie, Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiotowy przetarg został przeprowadzony zgodnie z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a organ dokonał obiektywnej oceny dokumentów dołączonych do ofert spółek uczestniczących w przetargu. Zdaniem Sądu I instancji, Minister Finansów nie dyskryminował żadnego uczestnika przetargu, stosując takie same reguły postępowania w odniesieniu do poszczególnych stron (str. 24 uzasadnienia wyroku). Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odnosząc się do oceny lokalizacji salonu gier stwierdził, iż "(...) słusznie podniesiono, że obiektywnym potwierdzeniem oceny atrakcyjności proponowanej lokalizacji salonu gier przy ulicy K. [...] jest fakt prowadzenia przez wnioskodawcę w tym miejscu przez 18 lat salonu gier na automatach, który był niekwestionowanym liderem rynku w tym segmencie gier hazardowych i osiągając najwyższe przychody z gier odprowadzał najwyższe podatki od gier spośród wszystkich salonów gier na automatach działających na terytorium całej Polski, w tym również w W.", lecz ta ocena Sądu nie wykracza poza kryterium oceny ofert zawartych w art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz w § 20 pkt 3 omawianego rozporządzenia, a jedynie odnosi się do wskazania, iż dokonana przez organ ocena atrakcyjności proponowanej lokalizacji salonu gier była prawidłowa. Punkty z tego tytułu nie zostały bowiem przyznane za to, iż proponowany salon gier był "prowadzony przy ul. K. (...) lecz "za lokalizację w centrum miasta, w obrębie lub bezpośrednim sąsiedztwie centrów rozrywki, w obiekcie hotelowym lub jego bezpośrednim sąsiedztwie", a więc za kryteria określone w załączniku do zawiadomienia o przetargu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zauważyć przy tym należy, iż w przepisie art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zawarto jedynie upoważnienie dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydania rozporządzenia zawierającego szczegółowe warunki, tak aby oceny ofert miały charakter obiektywny, przejrzysty i niedyskryminujący żadnego uczestnika przetargu, a w § 20 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. stwierdzono, iż zawiadomienie o przetargu powinno zawierać kryteria i sposób oceny ofert, określające warunki uznania oferty za najkorzystniejszą. Dla skutecznego więc zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji powołanych wyżej przepisów przez ich błędną wykładnię niezbędne byłoby wykazanie, iż ten Sąd mylnie rozumie treść powołanych w skardze kasacyjnej norm prawnych. Tak jednak nie jest, co wynika z rozważań przedstawionych na wstępie. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.