VIII SA/Wa 474/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. UZASADNIENIE Syg. akt VIII SA/Wa 474/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] roku z dnia [...] stycznia 2020 roku Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. dalej jako kpa) oraz art. 10 ust.2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2, art. 76 ust.1 i ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( DZ.U z 2019 roku, poz. 1482 ze zm. dalej jako ustawa), po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 roku orzekającej o obowiązku zwrotu przez W. S. nienależnie pobranych świadczeń tj. zasiłku dla bezrobotnych za okres od 8 grudnia 2017 do 14 stycznia 2018 roku w kwocie [...] oraz dodatek aktywizacyjny za okres od 1 lutego 2018 roku do 31 marca 2018 roku w kwocie [...] zł – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i prawne. W. S. w dniu [...] grudnia 2017 roku został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. jako osoba bezrobotna. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku orzekł o uznaniu od 8 grudnia 2017 roku W. S. za osobę bezrobotną oraz przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres 365 dni. Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku utracił status osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 15 stycznia 2018 roku w związku z podjęciem zatrudnienia w firmie ,, [...] ‘’. W dniu 1 lutego 2018 roku strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego z tytułu podjęcia zatrudnienia z własnej inicjatywy. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 roku orzekł o przyznaniu z dniem 1 lutego 2018 roku dodatku aktywizacyjnego. Skarżący z dniem 14 kwietnia 2018 roku zakończył zatrudnienie w firmie [...]. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku orzekł o utracie przez skarżącego prawa do dodatku aktywizacyjnego z dniem 15 kwietnia 2018 roku uzasadniając to ustaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa postanowieniem, nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku organ pierwszej instancji wznowił postępowanie zakończone decyzjami ostatecznymi w sprawie przyznania skarżącemu prawa do dodatku aktywizacyjnego oraz w sprawie utraty dodatku aktywizacyjnego. Wznowione postępowanie Starosta [...] zakończył wydaniem decyzji, nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku w której orzeczono o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2018 roku dotyczącej przyznania dodatku aktywizacyjnego i orzekając o odmowie przyznania dodatku aktywizacyjnego. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] grudnia 2018 roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 roku, syg. akt VIII SA/Wa 181/19 oddalił skargę. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 roku , nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzjami w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku od 8 grudnia 2017 roku oraz w sprawie utraty statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Wznowione postępowanie Starosta [...] zakończył decyzją z [...] maja 2018 roku, nr [...] w której orzekł o uchyleniu powyższych decyzji oraz odmówił skarżącemu uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 8 grudnia 2017 roku. W dniu 10 stycznia 2019 roku zostało wszczęte z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń – zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku aktywizacyjnego. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 roku orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych tj. zasiłku dla bezrobotnych w kwocie [...]zł oraz dodatek aktywizacyjny w kwocie [...]zł Od decyzji odwołanie złożył skarżący. Organ odwoławczy decyzją z [...] października 2019 roku uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] wydał decyzje nr [...] gdzie orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń – zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku aktywizacyjnego. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł W. S.. Wskazywał, że nie złożył fałszywych oświadczeń, a jego oświadczenie z 8 grudnia 2017 roku napisane zostało pod dyktando pracownika urzędu pracy. Podnosił, że nie został podczas rejestracji poinformowany, a dokumenty podpisywał bez czytania. Argumentował, iż R. od wielu jest jego centrum życiowym i miejscem jego stałego zamieszkania. Organ wskazywał, iż stosownie do art. 76 ust.1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni. Zgodnie z art. 76 ust.2 pkt 2 ustawy za nienależne pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzania w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Wojewoda podnosił, że skarżący stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. celem rejestracji i złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, że nie posiada zameldowania na pobyt stały, w następstwie czego został uznany za osobę bezrobotną. Zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy, który zawiera definicję bezrobotnego, a w szczególności fragment,, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sformułowanie to zobowiązuje pracowników danego powiatowego urzędu pracy do badania, czy z uwagi na miejsce zameldowania stałego lub czasowego osoby zgłaszającej się, urząd ten jest właściwy miejscowo do jego zarejestrowania. Naruszenie właściwości miejscowej powoduje bowiem nieważność, wydanej w następstwie rejestracji decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną. Ustalenie w trakcie rejestracji, iż dana osoba zgłaszająca się nie posiada meldunku stałego w innym powiecie, pozwala na zrejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy właściwym ze względu na miejsce zamieszkania. Kwestia ta została uregulowana w § 2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 roku w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy( Dz.U z 2012 roku, poz. 1299 dalej rozporządzenie). Organ odnosząc się do braku wiedzy i świadomości skarżącego w zakresie posiadania meldunku stałego z uwagi na brak wpisu w dowodzie osobistym, to organ wskazywał na przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 roku o ewidencji ludności( DZ.U z 2019 roku, poz. 1397, dalej ustawa o meldunku) oraz ustawy z 6 sierpnia 2010 roku o dowodach osobistych( DZ.U z 2019 roku, poz. 653) organ wskazywał, iż są to odrębne akt prawne, a brak wskazania w dowodzie osobistym adresu zameldowania na pobyt stały nie oznacza braku takiego adresu i zameldowania. Zgodnie z art. 24 ust.1 i 2 ustawy o meldunku, obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonać obowiązek meldunkowy określony w ustawie. W myśl art. 25 ustawy o meldunku, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zgodnie z art. 33 wyżej powołanej ustawy obywatel polski, który opuszcza miejsce pobytu stałego albo opuszcza miejsce pobytu stałego albo czasowego obowiązany jest się wymeldować. Z ustaleń w sprawie jednoznacznie wynika, iż skarżący przedmiotowych obowiązków nie wykonał. Mimo, iż od 15 lat mieszka w R. nie dokonał wymeldowania z D. [...] i zameldowania w R.. W związku z tym argumenty podnoszone przez niego w odwołaniu należało uznać za niezasadne. W kontekście art. 76 ust.2 pkt 2 ustawy zdaniem organu należy zwrócić uwagę na dwie okoliczności, które przesądzają o świadomym wprowadzeniu w błąd urzędu pracy. Pierwszą istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała, że jej się ono nie należało, co wiąże się z prawidłowym pouczeniem o przesłankach nabycia lub utraty prawa do świadczenia. Po drugie świadome wprowadzenie w błąd organu o jakim mowa w wyżej powołanym przepisie nie można ograniczać jedynie do tzw. zamiaru bezpośredniego. Hipotezę przepisu wyczerpują zarówno działania z podejmowane z zamiarem bezpośrednim wprowadzenia organu w błąd, jak i działania realizowane z zamiarem pośrednim, który przejawia się w tym, że działający nie ma bezpośredniego zamiaru wprowadzenia w błąd co do danej okoliczności, ale według wszelkiego prawdopodobieństwa mógł się spodziewać, ze taki skutek nastąpi. Skarżący rejestrując się Powiatowym Urzędzie Pracy w R. był uprzedzany o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Pomimo to nie przeszkadzało mu poświadczenie nieprawdy, iż nie posiada meldunku stałego, a tym samym wprowadził organ w błąd. Za wprowadzenie w błąd uważa się również przemilczenie istotnych dla sprawy okoliczności. Należy zauważyć, iż skarżący podczas rejestracji został pouczony o przesłankach posiadania statusu osoby bezrobotnej, będącego warunkiem posiadania świadczeń z tytułu bezrobocia co potwierdził skarżący swoim podpisem pod dokumentami. Tym samym zostały spełnione przesłanki zwrotu nienależnego świadczenia określone w art. 76 ust.1 w związku z art. 2 ust.2 ustawy – świadczenie pieniężne zostało wypłacone w wyniku złożenia nieprawdziwego oświadczenia, a tym samym świadomego wprowadzenia w błąd organu. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł W. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów postępowania – art.7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 13 kpa. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie zaszły podstawy do orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 76 ust.1 i 2 ustawy. Jego zdaniem organ nie udowodnił ponad wszelką wątpliwość, iż skarżący złożył nieprawdziwe oświadczenie, ani nie miał takich zamiarów. Podnosił, iż świadczenia społeczne zdrowotne zagwarantowane Konstytucją RP nie powinny zależeć od tego w jakim miejscu obywatel jest zameldowany skoro płaci składki na cele społeczne i mieszka w danym miejscu z zamiarem stałego pobytu. Odwoływał się do treści art. 25 kodeksu cywilnego, który określa, iż człowiek ma tylko jedno miejsce stałego pobytu i tym miejscem w przypadku skarżącego był R.. W kwestii swojego oświadczenia o braku meldunku na pobyt stały odwoływał się do ludzkiej pamięci, która zależy od wielu czynników w tym stanu zdrowia, stanu psychofizycznego, sugestii innych osób. Wskazywał, iż organ nie mógł żądać z jego strony oświadczenia na potwierdzenie braku meldunku gdyż pracownik organu mógł to ustalić z systemów informatycznych. W tym zakresie wskazywał na uregulowania z art. 220 § 1 kpa. Podnosił również, iż już wcześniej dokonywał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie miał kłopotów z uzyskaniem statusu osoby bezrobotnej. Strona zgłaszając się do rejestracji przedstawiła wymagane dokumenty zgodnie z art. 33 ust.1 i 2 ustawy. Skarżący podkreślał, iż uważa, że świadczenia wypłacone przez organ jemu się należały zgodnie z płaconymi składkami na ubezpieczenie społeczne i FGŚP, przedstawionymi dokumentami i informacjami z dnia rejestracji, stałym zamieszkiwaniem w R.. Podnosił, iż zgodnie z art. 71 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a art. 2 tejże Konstytucji, który mówi, iż Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wskazywał, iż działanie urzędników organu było działaniem co najmniej nierzetelnym i nawet naruszającym prawo. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż stanowisko organu co do podstawy odrzucenia skargi jest niezasadne. W związku z tym, że skarżący po otrzymaniu decyzji złożył wniosek do jej uzupełnienia, to termin do wniesienia skargi biegnie zgodnie z art. 111 kpa. Jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy w uchwale z 2 grudnia 2003 roku( III CZP 90/03) termin do wniesienia środka zaskarżenia jest określony przez wskazanie terminu początkowego( rozpoczęcie biegu) oraz końcowego( zakończenie biegu), przy czym ustawodawca przewiduje negatywne konsekwencje jedynie z uchybieniem tego drugiego terminu. Określenie terminu początkowego ma charakter techniczny, umożliwia określenie terminu końcowego. W związku z tym, że skarżący nie uchybił terminowi końcowemu należało uznać, iż skarga została wniesiona w terminie. Należy wskazać, iż przesłanka z art. 76 ust.2 pkt 2 ustawy polegająca na wprowadzeniu w błąd organu przez osobę pobierającą świadczenie, połączona została przez pracodawcę z elementem świadomości, rozumianej jako działanie celowe, obliczone na wywołanie błędu( wyrok NSA z 23 sierpnia 2019 roku, I OSK 2642/17). Dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd przez stronę( bezrobotnego) istotne jest stwierdzenie, czy strona była świadoma, że fakty, które zataiła, bądź co których poświadczyła nieprawdę były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, co wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy oraz wyjaśnieniu zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń( por. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 roku, II SA/Wa 807/17). Istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, które świadczenie pobrała co do faktu, że mu się nie należy. Warunkiem ustalenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia jest wymóg świadomości i premedytacji w pobieraniu świadczenia nienależnego. Obowiązkiem zwrotu obciąża zatem tego i tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się nie należy( wyrok NSA z 18 maja 2020 roku, I OSK 1638/19). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyznać racje skarżącemu, iż istniały merytoryczne podstawy do przyznania mu świadczeń w postaci zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku aktywiazacyjnego. Miejsce zameldowania stałego lub czasowego miałoby wpływ jedynie na właściwość miejscową urzędu pracy w którym winien być zarejestrowany bezrobotny. Faktycznie z definicji osoby bezrobotnej wynika, iż winna ona być zarejestrowana w miejscu swojego zameldowania. Zarejestrowanie w niewłaściwym miejscowo urzędzie nie może skutkować tym, iż dana osoba nie spełnia definicji bezrobotnego i nie ma prawa do należnych z tego tytułu świadczeń. Przywołane orzecznictwo w sposób wyraźny wskazuje, iż z nienależnym świadczeniem mamy do czynienia wtedy gdy bezrobotny miał świadomość, iż przyjmuje świadczenie, które mu się nie należy ponieważ nie spełnia warunków do jego przyznania. Faktycznie skarżący przenosząc swoje centrum życiowe do R. winien wymeldować się z dotychczasowego miejsca zameldowania na pobyt stały i zameldować się w R.. Skarżący mieszkając już 15 lat w R. uiszczając tu należne składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne mógł mieć przeświadczenie, iż jest to miejsce gdzie powinien być zarejestrowany jako osoba bezrobotna, zwłaszcza, że R. traktował jako miejsce swojego pobytu stałego, centrum życiowe. W tych okolicznościach nie sposób mu przypisać zamiaru wyłudzenia świadczeń, które mu się de facto należały. Z tych też względów w ocenie Sądu doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez uznanie, iż zaistniały podstawy do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Z tych tez względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Organ ponownie orzekając weźmie pod uwagę stanowisko prawne zaprezentowane przez Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę.