IV SA/Wa 1387/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy postanowienie własne z [...].02.2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2018 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej niskiego napięcia 0,4 kV, na terenie obejmującym części działki o nr. ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2019 r. [...] utrzymało w mocy decyzję Organu I. instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyła A. C. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2019 r. sygn. IV SA/Wa 1281/19 oddalił tę skargę. Wyrok ten stał się prawomocny. Pismem z 10 stycznia 2020 r. A. C. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. SKO postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Prawidłowość tego stanowiska potwierdziło SKO na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO stwierdziło, że zasadnie negatywnie oceniono możliwość wszczęcia tego postępowania, z uwagi na dokonanie oceny tej decyzji przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania i jego prowadzenia w celu ponownej oceny jej zgodności z prawem. Zarzut podnoszony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy był już podnoszony przez Skarżącą na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 10 września 2019r., sygn. akt IV SA/Wa 1281/19 wskazał wyraźnie, że " Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 30 § 4 i art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który skarżący wiąże z tym, że organ nieprawidłowo dokonał ustalenia kręgu stron postępowania na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż w miejsce dotychczasowej strony postępowania L. W., wstąpiły nowe osoby wskutek przeniesienia własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...]". Zdaniem Skarżącej, nieważność postępowania administracyjnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika z tego, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały doręczone L. W. Organy obu instancji w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ustaliły stron tego postępowania. Na skutek tego w postępowaniu, w którym została wydana zaskarżona decyzja, jako stronę organy administracji wskazywały osobę, która była poprzednio właścicielem nieruchomości nr ewid. [...], której dotyczyła decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie aktualnych właścicieli tej nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. Następcy prawni L. W. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. Taka sytuacja, zdaniem skarżącej, powoduje nieważność postępowania administracyjnego, ponieważ zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W zaskarżonym postanowieniu podano, że nie ma racji Skarżąca, iż doręczenie decyzji L. W., który w dacie wydania decyzji Organu pierwszej i drugiej instancji nie był już właścicielem działki o nr. ewid. [...], a zatem nie posiadał interesu prawnego w tej sprawie, stanowiło o skierowaniu tych decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie ,w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie decyzji określonemu podmiotowi nie czyni z tego podmiotu strony postępowania, a zatem nie oznacza, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną. Z treści zaskarżonej decyzji, ani decyzji Organu pierwszej instancji nie wynika, aby nakładały one na L. W. jakiekolwiek obowiązki albo przyznawały mu uprawnienia. Nie ma tym samym wystarczający podstaw, aby uznać, że zachodzi przesłanką, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko z tej przyczyny, że Organy wadliwie doręczały L. W. decyzje w tej sprawie. SKO stwierdziło następnie, że brak wywiązania się przez organ prowadzący postępowanie z obowiązku zapewnienia możliwości udziału wszystkim podmiotom posiadającym interes prawny w tej sprawie (właścicielom działki nr ewid. [...], będącym następcami prawnymi L. W.) może być rozważany w kontekście wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przesłanki nieważnościowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie okoliczność, że określone osoby nie brały udziału w postępowaniu jako strony, nie uzasadnia sama przez się uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu administracyjnego. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy ma prawo żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na tę przesłankę wznowieniowną może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 147 k.p.a. stanowiącego, że wznowienie postępowania z przyczyny art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Ponadto, wznowienie postępowania administracyjnego na tej podstawie wymaga wykazania, iż strona nie brała udziału bez swojej winy oraz złożenia takiego wniosku z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie właściciele nieruchomości o nr ewid. [...] nie zgłosili wniosku o wznowienie tego postępowania, ani też nie złożyli skargi do sądu administracyjnego, opartej na zarzucie zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z przytoczonych przyczyn nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10 k.p.a., z uwagi na niedoręczenie zaskarżonej decyzji właścicielom działki o nr. ewid. [...], czym pozbawiono te strony, będące następcami prawnymi L. W., czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ podsumował, że okoliczność, iż na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zostali zawiadomieni właściciele działki o nr. ewid. [...], stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednakże nie zostało wykazane, aby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z protokołu rozprawy, planowana inwestycja ma na celu zapewnienie dostępu do sieci energetycznej m. in. działce o nr. ewid. [...]. Stąd też, zdaniem Organu, argumenty podnoszone przez Skarżącą wymagają indywidualnej oceny dotyczącej tych właścicieli działki o nr ewid. [...], a zatem powinny być przez nich podnoszone. Powołano się na art. 153 p.p.s.a., stwierdzając, że wobec tego SKO nie ma prawa do dokonywania ponownej oceny w zakresie doręczenia decyzji podmiotowi, który przestał być właścicielem działki nr ew. [...]. We wniesionej skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, względnie obu postanowień SKO, o przyznanie zwrotu kosztów postepowania i zarzucono: a) naruszenie art. 27 § 1a k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo okoliczności, że jeden z członków składu orzekającego samorządowego kolegium podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ brał udział w wydaniu postanowienia objętego wnioskiem, b) naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. art. 30 § 4 k.p.a. w zw. art. 28 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia SKO z [...] lutego 2020 r. nr [...], którym Organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...], pomimo istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, c) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia SKO z [...] lutego 2020 r. nr [...], którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2018 r. nr [...], pomimo istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, d) naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo okoliczności, że jeden z członków składu orzekającego samorządowego kolegium podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ brał udział w wydaniu postanowienia objętego wnioskiem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ administracji publicznej nie zapewnił gwarancji bezstronności oraz obiektywizmu przeprowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyznało, że w składzie orzekającym w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem SKO nr [...], omyłkowo rozstrzygała K. K., pomimo brania udziału w sprawie nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r,2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem naruszyło ono przepisy obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego, z przyczyn wznowieniowych. Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma bowiem zastosowanie również do postępowań wszczętych w wyniku zaskarżenia postanowień. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w składach SKO rozstrzygających tę sprawę i wydających zarówno postanowienie z [...].02.2020 r. nr [...], jak i utrzymujące je w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] występowała ta sama osoba, a mianowicie K. K. W tej sytuacji w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Przy czym w myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Instytucja wyłączenia jest bowiem jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy realizacji zadań publicznych. Przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09). Tylko on - jako piastun funkcji organu administracji publicznej - nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nawet zatem, jeżeli we własnym odczuciu członek SKO obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu Wnioskodawczyni bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zapis ten znajduje zastosowanie także do członka organu kolegialnego, jakim jest SKO. Zatem osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji organu administracji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego, aż do aktu wydania decyzji (rozstrzygnięcia) organu odwoławczego. Należy przy tym mieć na względzie, że skoro norma prawna wynikająca z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy odwołań, to na zasadzie art. 127 § 3 zdanie 2 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Udziałem takiej osoby nie może być nawet wstępne postępowanie organu odwoławczego, obejmujące badanie środka odwoławczego pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 k.p.a.) oraz czynności przewidziane w art. 64 k.p.a. Tym bardziej więc na dalszym etapie postępowania wszczętego na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinna brać udziału osoba, która uczestniczyła w wydaniu rozstrzygnięcia, od którego wniesiono środek prawny w postaci tego rodzaju wniosku. Wobec tego K. K. jako osoba biorąca udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie powinna brać udziału w dalszym postępowaniu, wszczętym na skutek złożenia tego wniosku. Nie bez znaczenia dla przedstawionej interpretacji jest fakt, że wskazany przepis znajduje się w Dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Przepisy ogólne". A zatem z racji swojego usytuowania ma zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, do których stosuje się k.p.a., prowadzonych w trybie zwykłym, jak też w trybach nadzwyczajnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że stosuje się go tak w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przed organami odwoławczymi. Stanowisko to potwierdza redakcja art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, mając na względzie zbędność odesłania do Działu I "Przepisów ogólnych" k.p.a. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy k.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosowania również innych przepisów k.p.a., poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne k.p.a. (art. 1 do 60 k.p.a.). Zatem mimo, że w treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania, co wynika z art. 126 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 - 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145 -152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zatem do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 145 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Tak więc ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wprost odwołuje się do art. 24, a co za tym idzie także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą postanowień jest rozstrzygnięcie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przedmiotem postanowień jest więc rozstrzyganie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w trakcie postępowania. O ile zatem kwestia ta zostanie rozstrzygnięta, to rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisu art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień musi oznaczać możliwość wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego. Wprowadzenie do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być traktowane jako stworzenie gwarancji realizacji, choć ograniczonej, zasady dwuinstancyjności postępowania w postępowaniu przed naczelnymi i centralnymi organami administracji. A zatem w przypadku zaskarżalnego zażaleniem postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez ministra – w świetle art. 144 k.p.a. odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 127 § 3 k.p.a. Przytoczone rozważania prowadzą do wniosku, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w tym także do postanowień wydanych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawione stanowisko akcentowane jest w orzecznictwie NSA (por. m. in. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 978/13 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1637/12). Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest zatem wadliwość postępowania, pociągająca za sobą - w przypadku postanowienia ostatecznego (o którym mowa w art. 126 k.p.a.) - sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec zaistnienia wskazanej przesłanki wznowieniowej, za przedwczesne należało uznać odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, będzie to obowiązkiem SKO przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), zobowiązany był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonego postanowienia (w pkt. I sentencji), bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt. II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zwracając uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.