II GSK 956/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Zofia Borowicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1258/09 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego W. na pismo M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1258/09 oddalił skargę Miasta [...] W. na pismo [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Referując stan faktyczny sprawy Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto [...] W. (dalej: skarżący) jest stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie negatywnego rozpatrzenia protestu skarżącego na pismo w przedmiocie odrzucenia na etapie oceny formalnej wniosku [...] pt.: "[...]", które zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] kwietnia 2009 r. Miasto [...] W. złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (dalej: projekt) ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013. Projekt został zgłoszony w ramach konkursu, ogłoszonego w dniu 3 marca 2009 r., na składanie wniosków do Działania 7.3. "Infrastruktura służąca pomocy społecznej" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, Priorytet VII "Tworzenie i poprawa warunków dla rozwoju kapitału ludzkiego". Pismem z dnia [...] maja 2009 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała skarżącego, iż wniosek o dofinansowanie realizacji projektu zawiera błędy formalne. W piśmie stwierdzono, że wskazania przedstawione przez wnioskodawcę zawierają znamiona występowania pomocy publicznej z art. 87 ust. 1 Traktatu WE (dalej: TWE) oraz podkreślono, że ze względu na swój charakter Centrum może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi, a także na naruszenie zasad konkurencyjności, m.in. z uwagi na lokalizację inwestycji na atrakcyjnie położonej działce w W. na M., jak również na to, że działalność Centrum wykonywana jest w warunkach potencjalnej konkurencji. W uwagach poproszono wnioskodawcę o wyodrębnienie części inwestycji polegającej na prowadzeniu działalności w postaci "bazy szkoleniowej dla środowiska lekarskiego, pielęgniarskiego i naukowego zajmującego się tą dziedziną medycyny". Wskazano też błędy zawarte w Punktach: A5, G2.b.1, I6.3 , I6.4, I6.5, J. W odpowiedzi skarżący złożył skorygowany wniosek, jednakże nie dokonał rozdzielenia i wyłączenia części dotyczącej Centrum od części dotyczącej DPS. Skarżący stwierdził, że w jego opinii usługi pomocy społecznej, świadczone przez Centrum to zadania nałożone i uregulowane określonymi przepisami prawa, służące interesowi publicznemu oraz dobru społecznemu, nie mają więc charakteru pomocy publicznej. Podkreślono, że inwestycja dotycząca Centrum nie jest przedsięwzięciem zawierającym znamiona pomocy publicznej. Zdaniem skarżącego, jest to instytucja o zasięgu regionalnym, nie przynosząca dochodu, jej infrastruktura ma charakter publiczny, dostępny dla wszystkich potencjalnych użytkowników na równych i niedyskryminujących zasadach, a usługi świadczone są w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) oraz Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 217, poz.1837). Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. MJWPU poinformowała skarżącego o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie z przyczyn formalnych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przewidywana inwestycja ma charakter komercyjny oraz może wpływać na wymianę handlową pomiędzy państwami UE, gdyż w przypadku spełnienia przesłanki dotyczącej naruszenia konkurencji, przesłanka dotycząca wymiany handlowej pomiędzy państwami jest spełniona automatycznie. W dniu 29 czerwca 2009 r. skarżący złożył protest, w którym podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko i wniósł o ponowną ocenę wniosku. W konkluzji skarżący stwierdził, że żaden obszar działalności Centrum nie będzie stanowić działalności gospodarczej, a zatem pomoc udzielona na jego funkcjonowanie nie będzie posiadała znamion pomocy publicznej w rozumieniu ar. 87 ust. 1 TWE. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. MJWPU poinformowała Miasto [...] W., że protest został rozpatrzony negatywnie. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w wydanym piśmie stwierdziła, iż w jej opinii projekt jest inwestycją w której występuje pomoc publiczna, a zgodnie z Regulaminem Konkursu Priorytet VII "Tworzenie i poprawa warunków dla rozwoju kapitału ludzkiego", Działanie 7.3. "Infrastruktura służąca pomocy społecznej", projekty, w których wystąpi pomoc publiczna, nie będą podlegały dofinansowaniu w ramach niniejszego konkursu, stąd wniosek nie spełnił kryterium formalnego 10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych Miasto [...] W. wniosło o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż projekt "[...]" objęty jest pomocą publiczną niezgodną z zasadami wspólnego rynku. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał w całości swoje argumenty przedstawione w proteście. Zwrócił uwagę, iż usługi pomocy społecznej świadczone przez Centrum to zadania nałożone i uregulowane przepisami prawa, służące interesowi publicznemu oraz dobru społecznemu, nie maja więc charakteru pomocy publicznej. Według skarżącego Centrum nie będzie miało wpływu na zakłócenie konkurencji i wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi z uwagi na fakt, że z jego usług korzystają osoby zamieszkujące w bliskiej odległości (część osób korzysta tylko z pobytu dziennego). Mimo wielofunkcyjności i kompleksowości jest to placówka o zasięgu regionalnym. Podniesiono raz jeszcze, że "usługi pozalecznicze" świadczone w ramach Centrum będą skierowane wyłącznie do pensjonariuszy, a ich lokalizacja w Centrum wynika z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa pacjentom oraz kompleksowej pomocy osobom, które ze względów zdrowotnych nie mogą poruszać się poza DPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji zgodził się z formalną oceną wniosku o dofinansowanie projektu, a mianowicie uznał, że kryterium formalne 10 ,,Zgodność z Regulaminem konkursu" nie zostało przez Projekt skarżącego dopełnione, co zostało podniesione w piśmie MJWPU. Sąd zważył ponadto, że projekt zawierał dwie części. Jedna polegać miała na modernizacji już istniejącego w tym miejscu DPS, tj. istniejącego budynku A i B (po rozbudowie). Druga część, nowozbudowana, budynki C, D, F, G, H, I oraz łącznik bud. E miały pomieścić jadalnię, salę konferencyjno-widowiskową, kaplicę, kawiarnię, gabinety lekarzy i gabinety do fizyko i kinezyterapii, pomieszczenia socjalne oraz administracji. Sąd I instancji stwierdził, że pierwsza część Projektu mieściła się w ramach ogłoszonego konkursu i była zgodna z ustawą o pomocy społecznej oraz z Rozporządzeniem w sprawie domów pomocy społecznej. Druga część Projektu - budowa Centrum - jest w znacznej dysproporcji w porównaniu z pierwszą częścią i słusznie MJWPU przyjęła, że głównym celem Projektu jest jej budowa, zważywszy jak szeroko wnioskodawca opisuje całość inwestycji. To, że Projekt przewidywał pokoje dla przebywającego na szkoleniach i sympozjach personelu medycznego, istnienie kawiarni, usług fryzjerskich itd. wskazuje na to, że skarżący ma zamiar prowadzić działalność komercyjną, tym bardziej, że brak jest gwarancji, iż organizowane szkolenia będą miały charakter bezpłatny i trudno jest przyjąć, że tak szeroko zakrojona działalność jak kongresy medyczne jest możliwa nieodpłatnie. W ocenie Sądu I instancji, analiza Projektu prowadzi do wniosku, że wskazania przedstawione przez skarżącego wykraczają poza pomoc społeczną i zawierają znamiona występowania pomocy publicznej z art. 87 ust.1 TWE, są więc niezgodne z założeniami ogłoszonego konkursu. Ze względu na swój charakter Centrum może wykonywać działalność w warunkach konkurencji. W wyniku dofinansowania nastąpiłoby uprzywilejowanie podmiotu do wykonywania określonej działalności, a to, przy braku rozdzielenia dwóch części Projektu, przekracza pomoc społeczną. Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem ETS wykonywanie usług medycznych kwalifikowane jest jako działalność gospodarcza niezależnie od tego, czy koszty świadczonych usług są pokrywane bezpośrednio przez pacjenta, czy też przez władze publiczne bądź fundusze zdrowia (wyrok z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie B.S. Geraets-Smits/Stichting Ziekenfonds - orzeczenie C 157/99 [2001] ECR I - 5473). W związku z tym, Sąd I instancji uznał, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu wspólnotowego prawa pomocy publicznej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r., na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 30d ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712) wniosło Miasto [...] W. zaskarżając ten wyrok w całości, i wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi Miasta [...] W. poprzez stwierdzenie, że ocena projektu dokonana przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. (nr: [...]) w sprawie negatywnego rozpatrzenia protestu [...] W. na decyzję w przedmiocie odrzucenia na etapie oceny formalnej wniosku nr [...] pt.: "[...]" została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wskazał na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wydaniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego, tj.: przepisu art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż projekt "[...]" objęty jest pomocą publiczną niezgodną z zasadami wspólnego rynku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi Miasta [...] W. na stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. (nr: [...]) w sprawie negatywnego rozpatrzenia protestu [...] W. na decyzję w przedmiocie odrzucenia na etapie oceny formalnej wniosku nr [...] pt.: "[...]". Skarżący podtrzymał argumentację przytoczoną w skardze, dodatkowo podniósł, że art. 87 ust. 1 TWE - jako pomoc publiczną traktuje wyłącznie wsparcie skierowane do określonego (konkretnego) przedsiębiorcy lub gałęzi produkcji. Wynika z tego, że dla uznania podmiotu za "przedsiębiorcę" decydujące znaczenie będzie miał fakt uczestnictwa w działalności gospodarczej i rywalizacji z innymi podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą. W świetle powyższego, jeśli beneficjent wsparcia nie spełnia ww. cech "przedsiębiorcy", to przyznana mu dotacja, ulga, poręczenie - nie może stanowić pomocy publicznej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że działalność domów pomocy społecznej nie może być uznana za działalność gospodarczą. Nadto skarżący wskazał, że zgodnie z prawodawstwem UE zadania o charakterze publicznym nie stanowią działalności gospodarczej. Wobec tego faktu również DPS nie może być traktowany jako przedsiębiorca w rozumieniu art. 81 i 82 TWE. Skarżący podniósł ponadto, że podstawowym zadaniem takich placówek jak dom pomocy społecznej jest stworzenie ich mieszkańcom warunków egzystencji zbliżonych do życia rodzinnego oraz zaspokojenie ich bytowych i duchowych potrzeb. Brak jest podstaw do tego, aby uznać, że zakres projektu i jego efekty wykraczają poza zakres podstawowej działalności opiekuńczej, na co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazywać ma "wielofunkcyjność" Centrum. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że zakres projektu wykracza poza pomoc społeczną. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że z okoliczności, że Centrum ma być obiektem zapewniającym możliwość prowadzenia szkoleń, kongresów medycznych nie można zakładać, że taka działalność ma na celu prowadzenie działalności komercyjnej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że usługi świadczone przez dom pomocy społecznej są usługami medycznymi, a co za tym idzie, są kwalifikowane jako działalność gospodarcza i podlegają przepisom o pomocy publicznej. W ocenie skarżącego, żaden obszar działalności Centrum nie będzie stanowić działalności gospodarczej, a zatem pomoc udzielona na jego funkcjonowanie w żadnym zakresie jego działalności nie będzie posiadała znamion pomocy publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30 d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712) wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30 e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazując, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi kasacyjnej. Z kolei regulacje zawarte w art. 30 d ust. 1 w zw. z art. 30 c ust. 2 i art. 30 d ust. 2 w zw. z art. 30 c ust. 5 ustawy o zasadach polityki rozwoju ściśle określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej oraz jej wymogów formalnych. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30 d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost, między innymi, art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 87 TWE, z tym jednak, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż kwestionowane jest również stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do wykładni i stosowania przepisów prawa krajowego dotyczących funkcjonowania domów pomocy społecznej, a mianowicie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 217, poz. 1837 ze zm.). Dokonywanie w niniejszej sprawie wykładni, wskazanego wprost jako naruszony, przepisu wynika stąd, że wśród wspólnych dla wszystkich działań kryteriów formalnych wyboru operacji finansowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 – 2013, jako kryterium 10 wskazano zgodność z Regulaminem konkursu. W § 4 pkt 1 i 2 Regulaminu określono cele Działania 7.3, między innymi jako podniesienie jakości funkcjonowania, efektywności i dostępności instytucji działających w obszarze domów pomocy społecznej poprzez budowę nowych, rozbudowę, modernizację pobytowych, opiekuńczych domów pomocy społecznej, zgodnie z zaleceniami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837 ze zm.), a także budowę, rozbudowę modernizację towarzyszącej infrastruktury pomocniczej (pomieszczeń do rehabilitacji i terapii, gabinetów lekarskich, pomieszczeń administracyjno – gospodarczych, np.: jadalni, kuchni szatni). W końcowej części Regulaminu konkursu zaznaczono, że projekty, w których wystąpi pomoc publiczna, nie będą podlegały dofinansowaniu w ramach konkursu. Zarówno strony, jak i Sąd I instancji w dużej mierze skupiły się na ocenie przesłanek stosowania ostatnio wymienionego zapisu Regulaminu. Pobocznie Sąd I instancji odniósł się do tych regulacji Regulaminu, które odwołują się do pojęć występujących w prawie krajowym. Przedstawił ustalenie, że projekt zawierał dwie części. Jedna polegać miała na modernizacji już istniejącego w tym miejscu domu pomocy społecznej, tj. istniejącego budynku A i B (po rozbudowie). Druga część, nowozbudowana, budynki C, D, F, G, H, I oraz łącznik bud. E miały pomieścić jadalnię, salę konferencyjno-widowiskową, kaplicę, kawiarnię, gabinety lekarzy i gabinety do fizyko i kinezyterapii, pomieszczenia socjalne oraz administracji. Stwierdził przy tym, że tylko pierwsza część Projektu mieściła się w ramach ogłoszonego konkursu i była zgodna z ustawą o pomocy społecznej i rozporządzeniem w sprawie domów pomocy społecznej. Tym samym uznał, że funkcje, jakim ma służyć druga część projektu nie odpowiadają celom określonym w wymienionych aktach normatywnych, do których odwołuje się podmiot ustalający określone w regulaminie warunki konkursu. Takie stanowisko jest w znacznej mierze słuszne. W art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określa cele pomocy społecznej w ten sposób, że "pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości", a "pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka". Co do celów realizowanych w ramach działalności polegającej na prowadzeniu domów pomocy społecznej ustawodawca wypowiada się ogólnie w art. 55 ust. 1 omawianej ustawy stwierdzając, że "dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych dalej "mieszkańcami domu". Bardziej szczegółowe regulacje zawiera rozporządzenie w sprawie domów pomocy społecznej. Według § 2 ust. 1 tego rozporządzenia "dom funkcjonuje w sposób zapewniający właściwy zakres usług, zgodny ze standardami określonymi dla danego typu domu, w oparciu o indywidualne potrzeby mieszkańca domu". W § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia prawodawca określa szczegółowo formy działania domów pomocy społecznej wskazując, że "dom, niezależnie od typu, świadczy usługi: 1) w zakresie potrzeb bytowych, zapewniając: a) miejsce zamieszkania, b) wyżywienie, c) odzież i obuwie, d) utrzymanie czystości; 2) opiekuńcze, polegające na: a) udzielaniu pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, b) pielęgnacji, c) niezbędnej pomocy w załatwianiu spraw osobistych; 3) wspomagające, polegające na: a) umożliwieniu udziału w terapii zajęciowej, b) podnoszeniu sprawności i aktywizowaniu mieszkańców domu, c) umożliwieniu zaspokojenia potrzeb religijnych i kulturalnych, d) zapewnieniu warunków do rozwoju samorządności mieszkańców domu, e) stymulowaniu nawiązywania, utrzymywania i rozwijania kontaktu z rodziną i społecznością lokalną, f) działaniu zmierzającym do usamodzielnienia mieszkańca domu, w miarę jego możliwości, g) pomocy usamodzielniającemu się mieszkańcowi domu w podjęciu pracy, szczególnie mającej charakter terapeutyczny, w przypadku osób spełniających warunki do takiego usamodzielnienia, h) zapewnieniu bezpiecznego przechowywania środków pieniężnych i przedmiotów wartościowych, i) finansowaniu mieszkańcowi domu nieposiadającemu własnego dochodu wydatków na niezbędne przedmioty osobistego użytku, w kwocie nieprzekraczającej 30 % zasiłku stałego, o którym mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej "ustawą", j) zapewnieniu przestrzegania praw mieszkańców domu oraz dostępności do informacji o tych prawach dla mieszkańców domu, k) sprawnym wnoszeniu i załatwianiu skarg i wniosków mieszkańców domu". W świetle wymienionych przepisów prawa krajowego i zapisów Regulaminu konkursu nie budzi zastrzeżeń wykonywanie funkcji, którym służy modernizacja dotychczasowego domu pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, jakoby poza dopuszczalne prawem krajowym funkcje domu pomocy społecznej wykraczało urządzenie kawiarni, zakładu fryzjerskiego i kaplicy. Brak podstaw do przyjęcia, by te formy działalności nie służyły zapewnieniu pensjonariuszom godnych warunków życiowych. Odpowiadają one usługom wymienionym w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. b , c i d oraz pkt 2 lit. b a także pkt 3 lit. c cytowanego rozporządzenia. Ograniczona do zaspokajania potrzeb pensjonariuszy funkcja prowadzenia zajęć rehabilitacyjnych odpowiada usłudze wymienionej w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a tegoż rozporządzenia, a także mieściłaby się w zawartym w Regulaminie pojęciu infrastruktury pomocniczej, podobnie jak część administracyjna. Świadczenie usług rehabilitacyjnych na zewnątrz domu pomocy społecznej nie mieści się natomiast w opisanym w Regulaminie celu 7.3, co nie oznacza negowania jego społecznej użyteczności. Najistotniejsze jest jednak przeznaczenie drugiej części projektu dla realizacji funkcji edukacyjnej osób nie będących pensjonariuszami domu pomocy społecznej, w tym organizacji przy użyciu bazy szkoleniowej sympozjów czy zjazdów przedstawicieli środowisk medycznych, również międzynarodowych. Już w pierwotnym wniosku zapowiedziano organizację międzynarodowego sympozjum na temat choroby Alzheimera. Na takie cele wykorzystywane mogą być pokoje gościnne i sala konferencyjno – widowiskowa. Realizacja funkcji edukacyjnej w przedstawionym zakresie nie mieści się w granicach zadań i usług świadczonych przez domy pomocy społecznej. Co prawda, w art. 55 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest mowa o funkcji edukacyjnej, jednak ustawodawca odnosi ją do potrzeb osób przebywających w domu pomocy społecznej. Organizacja szkoleń, zjazdów czy sympozjów dla innych osób nie odpowiada ani zadaniom pomocy społecznej, ani usługom, jakie zgodnie z prawem krajowym, do którego pojęć odwołano się w regulaminie, świadczą domy pomocy społecznej. Już z przedstawionych przyczyn zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nie jest również zasadny wprost sformułowany zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 TWE. Zgodnie z tym przepisem "z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi". Zasadniczymi cechami niedozwolonej pomocy publicznej są: przysporzenie korzyści, selektywność pomocy, zakłócenie konkurencji zarówno aktualnej, jak i potencjalnej, wpływ na handel między państwami członkowskimi - element transgraniczny (por. J. Barcz [w:] Prawo Unii Europejskiej pod red. J. Barcza, str. 780-784 ). W niniejszej sprawie spór dotyczy dwóch ostatnich elementów. W zakresie zakłócenia konkurencji wpływającego na handel między państwami członkowskimi odwołać się należy do pojęć wypracowanych na tle stosowania reguł konkurencji, zwłaszcza art. 81 i 82 TWE. Strona wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że projektowanemu Centrum nie można przypisać ani statusu przedsiębiorcy ani prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc się do takiego rozumowania po pierwsze godzi się zauważyć, że prawodawca unijny w ramach TWE w ogóle nie posługuje się pojęciem przedsiębiorcy. W przepisach TWE mowa o przedsiębiorstwach (w języku angielskim: undertakings). Jak z tego wynika prawodawca unijny odwołuje się do kryterium przedmiotowego regulując działalność podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Już z tego powodu dla wykładni art. 87 ust. 1 TWE nie są przydatne wskazywane w skardze kasacyjnej regulacje prawa krajowego określające status przedsiębiorcy. Z punktu widzenia reguł konkurencji zakres pojęcia działalności gospodarczej i podmiotów prowadzących taką działalność postrzegany jest odmiennie niż w przypadku ogólnych zasad wywodzonych z art. 2 TWE i regulacji dotyczących swobody przedsiębiorczości ( szeroko wypowiada się na ten temat M. Szydło w opracowaniu: Swobody rynku wewnętrznego a reguły konkurencji. Między konwergencją a dywergencją, Toruń 2006). Art. 81 i art. 82 TWE stosuje się do "każdej jednostki zaangażowanej w działalność gospodarczą, niezależnie od jej statusu prawnego i sposobu finansowania" (sprawa Hofner v. Macroton, C- 41/90). Nie jest istotne, czy jednostka taka służy celom gospodarczym (sprawa Włochy v. Sachci, 155/73). Inaczej niż to ma miejsce w przypadku prób definiowania pojęcia działalności gospodarczej na tle innych przepisów TWE, w przypadku reguł konkurencji nie bierze się pod uwagę kryterium nastawienia na zysk (decyzja KE w sprawie Anseau/Navewa, Dz. U. WE 1982, L. 167/39). Działalność, do której odnoszą się reguły konkurencji może polegać zarówno na produkcji dóbr, jak i na świadczeniu usług (sprawa Hofner v. Macroton, C- 41/90). Forma prawna przedsiębiorstwa w rozumieniu reguł konkurencji jest obojętna, może być to nawet osoba fizyczna lub twór nie posiadający osobowości prawnej (por. decyzję KE w sprawie RAI/UNITEL, Dz. U. WE 1978, L 157/39). Za naruszającą reguły konkurencji uznawana bywa nawet typowa działalność non-profit ( por. M. Szydło, Swobody..., str. 306 – 308). W stanie faktycznym niniejszej sprawy projektowane Centrum dla osób z chorobą Alzheimera nie ma być wyposażone w odrębną od jednostki samorządu terytorialnego osobowość prawną. Jak to już wykazano, podmiot ten, jako całość, nie odpowiada funkcjom domu pomocy społecznej. Wskazane reguły prawa wspólnotowego nie stanowią przeszkody do uznania tego podmiotu, reprezentowanego na zewnątrz przez Miasto [...] W., za prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu reguł konkurencji, a w konsekwencji w znaczeniu do jakiego odnosi się art. 87 ust. 1 TWE. Spośród funkcji, jakie spełniać ma projektowane Centrum, zakaz pomocy publicznej odnieść należy do wcześniej opisanej funkcji edukacyjnej. Wyposażenie jednostki w kawiarnię, zakład fryzjerski i kaplicę nie może być uznane za czynnik zakłócający konkurencję w ujęciu transgranicznym. Brak jest dostatecznych przesłanek do przyjęcia, by świadczenie usług rehabilitacyjnych na zewnątrz domu pomocy społecznej miało wpływ na handel między państwami członkowskimi. Inaczej rzecz się ma jeśli chodzi o funkcję edukacyjną. Sam wnioskodawca wskazuje na zamiar organizowania sympozjów o zasięgu ponadregionalnym i międzynarodowym. Realizacji tego zamiaru służy projektowana rozbudowa dotychczasowego domu pomocy społecznej ponad miarę wynikającą z potrzeb pensjonariuszy, osób odwiedzających czy korzystających z usług rehabilitacyjnych. Działalność polegająca na świadczeniu usług, jak wykazano, może stanowić działalność gospodarczą w rozumieniu reguł konkurencji. Organizacja zjazdów czy sympozjów stanowi świadczenie usług. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie twierdzi, by zamierzała sponsorować koszty pobytu przedstawicieli środowiska medycznego. Jak z tego wynika, uczestnicy lub inne podmioty pokrywać mają koszty noclegów, wyżywienia itp. Z tego tytułu Centrum uzyska wpływy. Nie ma znaczenia okoliczność, że wpływy te nie pokryją kosztów działalności Centrum. Istotne jest to, że wystąpi element pewnych korzyści finansowych. W rozumieniu reguł konkurencji ten czynnik jest wystarczający do uznania działalności za gospodarczą . Co do przesłanki zakłócenia wymiany handlowej skutkiem udzielenia pomocy publicznej godzi się zauważyć, że organizacja różnego rodzaju zjazdów środowiskowych jest powszechnie prowadzona w całości lub części (np. usług hotelowych czy gastronomicznych) na zasadach ściśle komercyjnych przy założeniu zysku jako głównego celu świadczenia usług. Udzielenie pomocy publicznej podmiotowi działającemu na rynku takich usług narusza konkurencję umożliwiając świadczenie usług przy niższym koszcie uczestnictwa usługobiorców. W odniesieniu do opisanych usług występuje element transgraniczny jeśli zważyć, że specjalistyczne środowisko medyczne związane z leczeniem choroby Alzheimera ma zasięg międzynarodowy, a sam wnioskodawca deklaruje objęcie działalnością edukacyjną jak najszerszego kręgu specjalistów. Tym samym, przy założeniu możliwości obniżenia kosztów uczestnictwa skutkiem dofinansowania projektu, pomoc zmniejsza szanse przedsiębiorstw działających w innych Państwach Członkowskich. Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.