III OSK 559/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Doskonałości Naukowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1988/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora nauk ekonomicznych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2021 r. II SA/Wa 1988/21, po rozpoznaniu skargi M.K. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z 23 grudnia 2020 r. nr BCK-II-O/RW-210/20 w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora nauk ekonomicznych: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę nr 37 Rady Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu [...] z 27 marca 2019 r.; 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Doskonałości Naukowej. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 189 ust. 1b ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uprawnienie do podpisania decyzji podjętej na podstawie uchwały prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów przez sekretarza Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów jest możliwe tylko w sytuacji, gdy na tymże posiedzeniu prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, o którym mowa w art. 189 ust. 1a tejże ustawy nie jest obecny przewodniczący Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 189 ust. 1b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce powinna odnosić się do samej czynności złożenia podpisu na decyzji administracyjnej mającej miejsce po powzięciu uchwały w warunkach określonych w art. 189 ust. 1a tejże ustawy, a uprawnienie sekretarza Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów do podpisania decyzji zgodnych z uchwałami podjętymi na posiedzeniu prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów powinno się odnosić do nieobecności przewodniczącego Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów nie w trakcie danego posiedzenia Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów a w chwili podpisywania tejże decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 189 ust. 1b ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, poprzez błędną subsumcję polegającą na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny - obecność na posiedzeniu przewodniczącego Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów - odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej, a więc zdaniem sądu wyklucza możliwość podpisania podjętej uchwały przez sekretarza Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, podczas gdy hipoteza normy art. 189 ust. 1b tejże ustawy odnosi się do chwili podpisania decyzji na podstawie uchwały prezydium, a więc decyzja taka może być podpisana przez sekretarza nawet gdy na posiedzeniu prezydium jest obecny jej przewodniczący ale nie jest on obecny w chwili podpisywania danej decyzji; II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz w związku z § 15 ust. 2 w związku z § 8 pkt 2 lit. a) Statutu Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów (załącznik do zarządzenia nr 47 Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 2012 r.) poprzez uznanie, że podejmowanie decyzji w głosowaniu tajnym za pomocą systemu teleinformatycznego nie uniemożliwia przyjęcia w tym trybie uzasadnienia rozstrzygnięcia, odpowiadającego wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy głosowania na posiedzeniach prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów objęte są tajnością nie tylko względem osób spoza prezydium, ale względem każdego członka prezydium z osobna, co z oczywistych względów ogranicza możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 107 § 3 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że uchwała organu I instancji nie doznaje ograniczenia w zakresie uzasadnienia, pomimo że podejmowana jest ona przez organ kolegialny z uwzględnieniem zasady tajności głosowania. Zasada ta musi być brana pod uwagę przez organ II instancji i ogranicza możliwości kontrolne uchwały organu I instancji w ramach kompetencji nadzorczych podczas rozpatrywania odwołania od uchwały organu I instancji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule poprzez uznanie, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do badania odwołania od uchwały organu I instancji, podczas gdy organ ponownie rozpatrzył sprawę, jednakże w związku z zasadą tajności głosowania w organie I instancji miał ograniczone możliwości nadzorcze dot. tejże uchwały, co musiało mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że uchwała organu I instancji nie może być uzupełniona treścią protokołu z posiedzenia organu kolegialnego jednostki organizacyjnej, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie protokół może stanowić niejako integralną częścią uzasadnienia podjętej uchwały przez organ I instancji. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi M.K." oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie, wbrew przyjętej w skardze kasacyjnej konstrukcji podstaw kasacyjnych, w istocie mamy do czynienia wyłącznie z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania. Wskazany w zarzutach ujętych w pkt I.1 i 2 art. 189 pkt 1b ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ma bowiem charakter procesowy, a nie materialny. Stanowi on, że "Uchwały podjęte w trakcie posiedzenia przeprowadzonego w sposób, o którym mowa w ust. 1a, podpisuje przewodniczący Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, a w przypadku jego nieobecności - sekretarz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów." Normuje on to, kto podpisuje uchwały organu kolegialnego (Prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów), podjęte w trybie "zdalnym", o jakim mowa w ust. 1a art. 189. Jest to więc zdecydowanie przepis o charakterze proceduralnym. W skardze kasacyjnej powiązany został zresztą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi o tym, jakie rozstrzygnięcie podejmuje Sąd I instancji w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć wobec tego należy, że "Nie można utożsamić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, czy posługiwać się nimi zamiennie, bowiem dotyczą one odmiennych pojęć prawnych i dotyczą różnych instytucji prawa. Dlatego też w art. 174 p.p.s.a. przewidziano dwie podstawy kasacyjne" (wyrok NSA z 26.02.2020 r. I OSK 632/19, LEX nr 3015141). Już choćby z tej tylko przyczyny zarzuty postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) należałoby uznać za nieusprawiedliwione. Niezależnie jednak od tego wyjaśnić należy, że "całość postępowania przed oficjalnym zajęciem stanowiska przez Prezydium Komisji (decyzja podjęta w formie uchwały) ma charakter w miarę odformalizowany (...)" (H. Izdebski, J. M. Zieliński [w:] H. Izdebski, J. M. Zieliński, Ustawa o stopniach naukowych i tytule naukowym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2015, art. 35). Zatem z tego powodu, że Prezydium Komisji, jako organ kolegialny, podejmuje decyzję w formie uchwały, jest oczywiste, że norma zawarta w art. 189 pkt 1b ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. odnosi się do uchwały podejmowanej przez ten organ Centralnej Komisji. Jeśli zatem w posiedzeniu i w głosowaniu nad uchwałą brał udział przewodniczący Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, to nie można uznać, na gruncie powołanego przepisu, że uprawnionym do podpisania uchwały (decyzji) był sekretarz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. Zarówno zatem zarzut błędnej wykładni, jak i "błędnej subsumcji" art. 189 ust. 1b ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, należy uznać za nieusprawiedliwione. Dalsza część zarzutów, postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), odwołuje się przede wszystkim do tego, że podejmowanie decyzji w głosowaniu tajnym za pomocą systemu teleinformatycznego uniemożliwia przyjęcie w tym trybie uzasadnienia rozstrzygnięcia, odpowiadającego wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a., co dotyczy także uchwały organu I instancji, która podejmowana jest przez organ kolegialny z uwzględnieniem zasady tajności głosowania. Zasada ta musi być brana pod uwagę przez organ II instancji i ogranicza możliwości kontrolne uchwały organu I instancji podczas rozpatrywania odwołania (zarzuty z pkt II.1 i 2. skargi kasacyjnej). Za oczywisty należy uznać fakt, że "uchwała Centralnej Komisji jest wynikiem tajnego głosowania i lakoniczne jej uzasadnienie nie musi odpowiadać ściśle przepisowi art. 107 § 3 k.p.a." (zob. wyrok NSA z 13.07.2018 r. I OSK 2222/16, LEX nr 2539845). Postępowanie w sprawach o nadanie tytułu naukowego oraz stopni naukowych cechuje odrębność, która wyznacza ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego. Tym niemniej "Centralna Komisja powinna uzasadnić swoją decyzję w stopniu umożliwiającym Sądowi dokonanie kontroli podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza że sądowa kontrola w istotnej części ogranicza się do tego, czy w postępowaniu przed organami I i II instancji były zachowane podstawowe reguły proceduralne dotyczące postępowania w sprawach stopni naukowych" (wyrok NSA z 24.01.2020 r. I OSK 1586/18, LEX nr 3367889). W niniejszej sprawie to minimum nie zostało zachowane, gdyż uchwała organu I instancji (Rady Wydziału Nauk Ekonomicznych UW z 27 marca 2019 r.) nie zawiera w ogóle uzasadnienia. O tym zaś, że wskazanie podstawowych przyczyn odmowy nadania M.K. stopnia doktora nauk ekonomicznych było możliwe świadczy to, że w uchwale z 16 września 2019 r. nr 92, wydanej w trybie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2023 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym, zawierającej opinię o odwołaniu, Rada Wydziału Nauk Ekonomicznych [...] wskazała podstawowe powody swojego poprzedniego rozstrzygnięcia. Nie znalazły się one jednak w uzasadnieniu skarżonej uchwały i powodów tych nie znał odwołujący się, więc siłą rzeczy nie mógł się do nich odnieść w odwołaniu. Argumenty podane w odwołaniu mogły być natomiast istotne, gdyż były przedmiotem analizy, i w trakcie procedury jego rozpatrywania, i w decyzji (uchwale) podjętej przez organ II instancji. Decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z 23 grudnia 2020 r. zawiera już wprawdzie uzasadnienie, ale składa się ono głównie z cytatów z orzeczeń sądów administracyjnych, przedstawia przebieg postępowania przed tym organem i zawiera ocenę kompetencji Rady Wydziału Nauk Ekonomicznych [...]. W postępowaniu odwoławczym przeprowadzono uzupełniające recenzje, ale żadne wnioski z nich wynikające nie zostały w uzasadnieniu decyzji przedstawione. Tym bardziej jest to istotne, gdyż trzeci recenzent został powołany "w celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości" (cytat z załącznika nr 2/2 do protokołu z posiedzenia), bowiem wynik głosowania w Sekcji drugiej w dniu 1 września 2020 r. nie był jednoznaczny i po tej ostatniej recenzji sprawa raz jeszcze została skierowana do Sekcji drugiej. W tym sensie również uzasadnienie organu odwoławczego nie poddaje się kontroli sądowej, gdyż nie zawiera żadnych wniosków z przeprowadzonego przez ten organ postępowania. Z opinii prof. Z.D. wynika jedynie ocena argumentów odwołania (taki też był cel opinii, zgodnie z pismem Centralnej Komisji z 26.10.2020 r.), podanych przez odwołującego się bez znajomości powodów odmownej decyzji. Część argumentów z powyższej opinii znalazła się potem w uzasadnieniu decyzji, ale oceny dorobku naukowego i samego doktoratu w uzasadnieniu nie ma żadnej, ani też wniosków z pozostałych recenzji. W tym sensie Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy ocenił jedynie odwołanie, nie rozpoznając ponownie sprawy w całokształcie. Jest to zarazem odpowiedź na zarzut ujęty w pkt II.3 skargi kasacyjnej. Okoliczności tej sprawy potwierdzają, że sporządzenie uzasadnienia spełniającego minimalne wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. (takiego, które poddawałoby się kontroli sądowej) było możliwe, ale nie zostało to uczynione w sposób poprawny. Za takie uzasadnienie nie można natomiast uznać protokołów z posiedzenia właściwych organów, po pierwsze dlatego, że same uchwały do nich nie odsyłają, a po drugi protokoły nie zawierają choćby minimalnych wniosków z dokonywanych ocen i przeprowadzonych dyskusji. W tej sytuacji zarzuty postawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.