II OSK 1671/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 121/06 w sprawie ze skargi E. i W. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (zwany dalej WSA, Sądem pierwszej instancji lub Sądem) wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 121/06 uwzględnił złożoną przez E. N. i W. N. skargę uchylając postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku letniskowego w zabudowie szeregowej nad zbiornikiem D., na działce nr [...], położonej w Gminie R. W.. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organ odwoławczy naruszył prawo w stopniu pozwalającym na uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to wydane zostało wskutek wcześniejszego prawomocnego wyroku WSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Op 6/05, którym uchylając poprzednie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania tych samym robót budowlanych, sformułowano wiążącą organ ocenę prawną. Zgodnie z tą oceną, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ obowiązany był uzupełnić postępowanie wyjaśniające poprzez ustosunkowanie się do rozbieżności pomiędzy zebranymi dowodami: opinią sporządzoną przez współautorów projektu budowlanego oraz wpisem w dzienniku budowy. Wstrzymanie robót budowlanych zależało od ustalenia, czy ściana łącząca budynki usytuowane w szeregu posiada izolację akustyczną odpowiadającą wymogom projektu budowlanego. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U . z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego ustalono, że ściana wspólna dla obydwu budynków powinna być wykonana z: bloczków PGS 24 cm, wełny mineralnej 3 cm i płyty gipsowo-kartonowej 0,9 cm. Dotychczas przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające ograniczyło się do ustalenia, że ściana nie została wyposażona w wymaganą warstwę izolacji akustycznej z wełny mineralnej o grubości 3 cm; izolacja umieszczona w ścianie w trakcie robót budowlanych ma inne parametry, gdyż wykonano ją z innych materiałów, które inwestor uznał za lepsze. W wyroku WSA podkreślił, że organ nie uzupełnił postępowania wyjaśniającego i nie odniósł się do okoliczności, które w poprzednim wyroku WSA uznał za decydujące dla wyniku sprawy. W pierwszym z wyroków Sąd zobowiązał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wyjaśnienia, czy zamieszczenie w ścianie wspólnej innej izolacji niż ustalona w projekcie budowlanym stanowi istotne odstępstwo od warunków tego projektu, a więc odstępstwo, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 - Prawa budowlanego. Okoliczności ustalone przez organ w ogóle nie pozwalają stwierdzić, czy odstępstwo od warunków projektu było istotne. Z opinii sporządzonej przez współautorów projektu wynika tylko, że aktualna postać izolacji hipotetycznie "może powodować pogorszenie warunków akustycznych"; nie ustalono jednak, czy realnie do pogorszenia warunków akustycznych doszło, czy też nie. Ponadto, drugi z dowodów w postaci wpisu w dzienniku budowy świadczy, że aktualnie umieszczona w ścianie warstwa izolacyjna, pomimo wykonania z innego materiału, powoduje, iż "akustyka (...) jest porównywalna do założeń projektowych". Skoro organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew ocenie zawartej w wyroku WSA, nie ustalił rzeczywistego wpływu odstępstwa od projektu budowlanego na warunki akustyczne w budynku i nie wyjaśnił dlaczego ustalone odstępstwo uznał za istotne – dopuścił się naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .), zgodnie z którym ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Opisany wyrok WSA zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika uczestnika postępowania – T. W.. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w postaci art. 106 § 3 i art. 155 § 1 p.p.s.a . oraz art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a ., a także na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 36a. pkt 1 i 6 - Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a . nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz z urzędu nie przeprowadził innych dowodów uzupełniających mogących mieć znaczenie dla sprawy. O dopuszczenie dowodu z opinii biegłego występowano wnioskiem z dnia 26 lipca 2004 r. w celu wykazania skutków odstępstwa od ustaleń projektu budowlanego. Sąd uniemożliwił ponadto wypowiedzenie się uczestnikowi co do zebranych dowodów i materiałów przez co naruszył art. 10 k.p.a . Naruszenie art. 7 k.p.a . polegało na niewystarczającym ustaleniu stanu faktycznego i naruszeniu słusznego interesu społecznego. Sąd dopuścił się również naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a . zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, gdyż powstrzymał się od zastosowania środków określonych w art. 155 § 1 p.p.s.a . Art. 10 k.p.a . został naruszony ponieważ Sąd nie przeprowadził dowodów z przesłuchania stron. Przyczyną naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 36a. pkt 1 i 6 - Prawa budowlanego było powstrzymanie się od ustalenia, czy projektant dokonał w projekcie kwalifikacji zamierzonego odstąpienia poprzez zamieszczenie stosownych informacji. Pełnomocnik uczestnika wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skarżący: E. N. i W. N. – nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowaną pełnomocnik uczestnika, w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a . Nie mogą zostać uwzględnione zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a . Unormowania te są przepisami postępowania administracyjnego i nie podlegają stosowaniu przez sąd administracyjny lecz przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Zarzut ich naruszenia przez Sąd można sformułować wyłącznie poprzez wykazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń prawa, jakich dopuściły się orzekające organy. Tymczasem pełnomocnik uczestnika zarzuca Sądowi bezpośrednie naruszenie art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a . poprzez: niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron i uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym. Przeciwnie, inaczej niż w motywach skargi kasacyjnej, podkreślić należy, iż zaskarżony wyrok WSA uwzględnił skargę z tego powodu, że wbrew przepisom art. 7 i art. 8 k.p.a . powołane do tego organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, które czyniłoby zadość ocenie prawnej wyrażonej w wyroku WSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Op 6/05. Zachodzi więc logiczna sprzeczność pomiędzy zawartym w skardze kasacyjnej kierunkiem wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku a kierunkiem wynikającym z zarzutów kasacyjnych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 155 § 1 p.p.s.a ., gdyż przy jego formułowaniu nie spełniono wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a . Zgodnie z art. 176 p.p.s.a . skarga kasacyjna, obok przytoczenia podstaw kasacyjnych powinna zawierać także ich uzasadnienie. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 155 § 1 p.p.s.a . poprzez niepodjęcie środków prawnych uregulowanych w tym przepisie nie przytoczono żadnej argumentacji. Łączne przywołanie tego unormowania wraz z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a . nie może zastąpić uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie, gdyż – jak już wykazano wcześniej – przepisy k.p.a . nie były stosowane przez sąd pierwszej instancji. Ponadto, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a . podstawą skargi kasacyjnej może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie sygnalizacyjne uregulowane w art. 155 § 1 p.p.s.a . wydawane jest przez sąd niezależnie od wyniku sprawy ze skargi. Żaden przepis prawa nie formułuje związku naruszenia prawa określonego w art. 155 § 1 p.p.s.a . z naruszeniem prawa dającym podstawy do uwzględnienia skargi przez sąd. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a . poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie może być uwzględniony z dwóch powodów. Po pierwsze, sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a . mogą przeprowadzać tylko dowody uzupełniające z dokumentów. Po drugie, pełnomocnik uczestnika zarzucił nieuwzględnienie przez Sąd wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który złożono 26 lipca 2004 r., a więc jeszcze przed złożeniem skargi do WSA, co miało miejsce 24 lutego 2006 r. (k. nr 3 akt sądowych pierwszej instancji). Uwzględnienie tego zarzutu napotyka więc nie tylko na przeszkodę prawną ale i na logiczną. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a . nie może być uwzględniony także w tej części, w jakiej pełnomocnik uczestnika twierdzi, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził z urzędu dowodów uzupełniających. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W żadnej z części uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazano, jakiego rodzaju dokumenty Sąd powinien był uwzględnić w rozpoznawanej sprawie, ani też jakie istotne wątpliwości na gruncie tej sprawy się wyłaniały. Przedstawiony zarzut, z powodu braku uzasadnienia nie spełnia warunków określonych w art. 176 p.p.s.a . Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w postaci art. 36a. pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U . z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przede wszystkim stwierdzić należy, iż systematyka przepisu art. 36a. - Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania postanowienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. obejmowała podział na ustępy, a na punkty dzielił się wyłącznie art. 36a. ust. 5 - Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść art. 36a. ust. 6 - Prawa budowlanego, co pozwala przypuszczać, że zarzutem pełnomocnik uczestnika pragnął objąć art. 36a. ust. 6 - Prawa budowlanego. Bez względu jednak na zakres tego zarzutu nie może on zostać uwzględniony, gdyż w swojej istocie skierowany jest przeciwko prawomocnemu wyrokowi WSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Op 6/05, a nie przeciwko wyrokowi zaskarżonemu skargą kasacyjną. To w prawomocnym wyroku z dnia 11 października 2005 r. Sąd sformułował, wiążącą Sąd pierwszej instancji oraz organy nadzoru budowlanego ocenę prawną co do katalogu oraz mocy dowodowej dokumentów, od których zależy wstrzymanie robót budowlanych. Rola Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do skontrolowania, czy organ odwoławczy należycie zrealizował poprzednią ocenę prawną. W zaskarżonym wyroku nie mogła być więc sformułowana nowa ocena prawna co do katalogu dowodów, w oparciu o które organ powinien załatwić sprawę. Skoro w pierwotnym wyroku zobowiązano organ nadzoru budowlanego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez ocenę wpływu na wynik sprawy dwóch tylko dowodów: opinii współautorów projektu budowlanego oraz zapisów w dzienniku budowy – uzupełnianie lub zmiana tej oceny w zaskarżonym wyroku dokonane zostałyby z naruszeniem art. 153 p.p.s.a . Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do uzupełniania adresowanej do organów oceny prawnej poprzez zobowiązanie ich do badania wpływu na wynik sprawy informacji zamieszczanych w projekcie w trybie art. 36a. ust. 6 - Prawa budowlanego. Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a ., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.