II SA/Gl 186/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka( spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Rzymsko-Katolickiej Parafii A w R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE W wyniku telefonicznego zgłoszenia informującego o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu – kościoła położonego w R. przy ul. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB) przeprowadził czynności kontrolne w dniu [...] r. Ponadto wezwał księdza D.K. (proboszcza Parafii) do złożenia wyjaśnień w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego użytkowania kościoła. W dniu [...] r. proboszcz złożył wyjaśnienia oraz przedstawił dokumenty związane z budową i użytkowaniem kościoła. Pismem z dnia [...] r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego użytkowania budynku kościoła Następnie po zgromadzeniu materiału dowodowego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na Rzymsko-Katolicką Parafię "A" w R. z tytułu nielegalnego użytkowania budynku kościoła, realizowanego na działce nr 1. przy ul [...] w R.- obiekt kategorii X - karę pieniężną w wysokości 60.000 zł. W podstawie prawnej powołał art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust.1 i art. 59f i art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. –dalej "P.b."), a w uzasadnieniu wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu wskutek anonimowych informacji przekazanych drogą telefoniczną dnia 16 i 17 maja 2019 r. dotyczących planowanego przeprowadzenia uroczystości komunijnej w tym budynku oraz wskutek ustaleń dokonanych podczas uroczystości kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. PINB ustalił miedzy innymi, że działka nr 1. , dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowi własność Parafii "A" w R.. Roboty budowlane realizowane są w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] r. udzielającą Rzymsko-Katolickiej Parafii "B" w R. pozwolenia na budowę zespołu sakralnego pod wezwaniem "A" oraz zjazdów na ul. [...] i [...] na wskazanych działkach. W decyzji tej nałożony został obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowania. Ponadto decyzją z dnia [...] r. nr [...] wymieniona wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę zespołu sakralnego została przeniesiona na Rzymsko-Katolicką Parafię "A" w R.. Ustalono, że do dnia wydania niniejszej decyzji tj. dnia [...] r. nie został złożony w PINB wniosek w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Z ustaleń kontroli z dnia [...] r. wynika, że w części budynku oznaczonej jako kościół odprawiana była msza komunijna z udziałem księdza, ministrantów, dzieci komunijnych, parafian oraz zaproszonych gości (około 200 osób); w części centralnej umieszczono ołtarz, krzesła oraz klęcznik, przed ołtarzem umieszczono m.in. zaświecone świece oraz paschał; w nawie głównej rozmieszczono drewniane ławki w ilości około 30 sztuk: podczas uroczystości z chóru korzystali m.in. kamerzyści, fotografowie. Ponadto z zebranych dokumentów wynika, że realizację inwestycji zgodnie z wpisem do dziennika budowy rozpoczęto z dniem [...] r. Z wyjaśnień proboszcza parafii wynika, że kościół nie jest użytkowany na stale. W nowo realizowanym kościele w przeciągu kilku lat odbyło się kilka nabożeństw, gdzie pierwsze miało miejsce dnia [...] r., a ostatnie nabożeństwo odbyło się dnia [...] r. (uroczystość komunii świętej). PINB stwierdził, że wyjaśnienia proboszcza parafii w zakresie użytkowania budynku kościoła znajdują potwierdzenie w zapisach umieszczanych na portalu społecznościowym, a pierwsze potwierdzone zdjęciem nabożeństwo wewnątrz budynku miało miejsce w [...] r. PINB zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b., po stwierdzeniu przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu z naruszeniem 54 i art. 55 P.b. orzekł jak w sentencji, wskazując dokładny sposób wyliczenia orzeczonej kary. PINB zauważył, że użytkowanie obiektu co do zasady winno odbywać się zgodnie z jego przeznaczeniem czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W kwestii adresata postanowienia PINB zauważył, że ustawodawca nie wskazał w treści P.b. wprost podmiotu zobowiązanego do wniesienia zawiadomienia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie budzi jednak wątpliwości organu, ze podmiotem tym jest inwestor. Odnosząc się do kwestii przedawnienia nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania PINB wyjaśnił, że zgodnie z orzeczeniem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. o sygn. OSK 386/10 w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust.1 , z tym ze stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art.59g P.b. stanowi , że do kar o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. PINB wyjaśnił, że do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzonej na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59 ust 5 P.b. ma zastosowanie wyłącznie trzyletni termin przedawnienia wymierzenia tej kary. Termin 3 lat do końca roku, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub art. 55 P.b, a więc od dnia 24 grudnia 2016 r. nie minął, co obligowało PINB do nałożenia kary. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor wniósł o ponowne rozpatrzenie przypadku i o "możliwie ludzki wymiar mandatu". Podkreślił, że budowa jest prowadzona zgodnie z wymogami prawa. Wskazał na specyfikę budowy obiektów sakralnych. Wyjaśnił, że decyzja o odprawieniu mszy wynikała z woli parafian, a przed podjęciem decyzji o celebrowaniu nabożeństwa podjęto wszelkie środki bezpieczeństwa. Zaakcentował dalej, że budowa jest finansowana z datków wiernych, a wymierzona kara jest nadmierna. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. ŚWINB wskazał, że nałożenie kary przez PINB stanowiło konsekwencję stwierdzenia, iż inwestor przed przystąpieniem do użytkowania budynku, w części oznaczonej w projekcie budowlanym jako kościół, nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Powyższy fakt wynika zarówno z przeprowadzonej przez PINB weryfikacji prowadzonych przez siebie rejestrów zawiadomień o zakończeniu budowy oraz wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, oświadczenia złożonego przez inwestora, jak i ustaleń dokonanych przez PINB podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...] r. Stwierdził, że zgodnie z art. 55 ust.1 pkt.1 lit. a P.b., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowa i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVI. Zgodnie jednak z art. 57 ust. 7 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kar stosuje się przepis art. 59f ust. 1 P.b., z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Po dokonaniu obliczenia wysokości kary ŚWINB ustalił, że wysokość kary nałożonej przez PINB jest w pełni prawidłowa. Podzielił także ocenę dowodów dokonaną przez PINB, uznając ją za słuszną. Stwierdził dalej, że zgodnie z art. 59g ust. 5 w związku z art. 57 ust 7 P.b. do kar z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe postanowienie. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów P.b., na podstawie których ustalono wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania kościoła. Ustalona kara nie pokrywa się z częścią kościoła, która była użytkowana. Narusza interesy Wspólnoty Kościoła, gdyż z jej powodu zostanie wstrzymane wiele prac. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie "należności i postępowania". W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019, poz.2167), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.-dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Natomiast w przypadku, gdy skarga nie jest zasadna, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddala. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ono prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy prawidłowo naliczono karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy P.b. Przedmiotowy obiekt został zakwalifikowany jako obiekt budowlany kategorii X- budynki kultu religijnego, jak: kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe, krematoria, co w myśl art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b. oznacza, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w myśl ust. 2 wyżej wskazanego przepisu, inwestor zamiast zawiadomienia o zakończeniu budowy, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Niespełnienie obowiązku wyrażonego w art. 55 P.b. rodzi sankcję przewidzianą w art. 57 ust. 7 P.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organem kompetentnym do wymierzenia przedmiotowej kary jest, właściwy miejscowo, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 P.b.), który nakłada karę w drodze postanowienia (art. 59g P.b). Jak wynika z ustalonego przez organy stanu faktycznego, inwestor przystąpił do użytkowania przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stan taki został prawidłowo ustalony przez organ podczas obowiązkowej kontroli z dniu [...] r., przeprowadzonej na podstawie art. 57 ust. 6 P.b. Wbrew twierdzeniom skarżącego przepis art. 57 ust. 7 P.b. wyraźnie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara za przystąpienie do użytkowania obiektu została wymierzona z uwzględnieniem kategorii obiektu oraz jego wielkości. Naruszenie wskazanych przepisów ustawy P.b. polega na użytkowaniu obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dokonując wykładni terminu "przystąpienie do użytkowania" wyrażonego w art. 55 i art. 57 ust. 7 P.b. stwierdzić należy, że przystąpienie do użytkowania należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z przeznaczeniem. W niniejszej sprawie obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika z pkt 5 ppkt 2 decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] r. udzielającej Rzymsko-Katolickiej Parafii "B" w R. pozwolenia na budowę zespołu sakralnego pod wezwaniem "A" oraz zjazdów na ul. [...] i [...] na wskazanych działkach, zmienionej decyzją z dnia [...] r. nr [...] przenoszącej wymienioną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę na Rzymsko-Katolicką Parafię "A" w R.. Wyraźne nałożenie na inwestora tego obowiązku nie może zatem być kwestionowane. PINB ustalił, że nie został złożony wniosek w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Inwestor przed przystąpieniem do użytkowania budynku, w części oznaczonej w projekcie budowlanym jako kościół nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Powyższe ustalenia wynikają zarówno z przeprowadzonej przez PINB weryfikacji prowadzonych przez siebie rejestrów zawiadomień o zakończeniu budowy oraz wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, oświadczenia złożonego przez inwestora, jak i ustaleń dokonanych przez PINB podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...] r. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości fakt przystąpienia do użytkowania części kościoła. Potwierdza to dołączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa oraz wyjaśnienie inwestora, który wskazywał, że już dnia [...] r. odbyło się pierwsze z kilku nabożeństw w nowo budowanym kościele, a ostatnia msza komunijna odbyła się w dniu [...] r. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2 P.b., art. 71 P.b., czy art. 71a P.b. należy przyjąć, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia. Wydaje się oczywiste, że należy przez to rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie mają przy tym znaczenia powody jakie legły u podstaw przystąpienia do użytkowania obiektu bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy też bez powiadomienia o zakończeniu budowy. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że opisany w protokole kontroli stan faktyczny wypełnia przesłankę "przystąpienia do użytkowania". Wobec powyższego zarzut skargi, iż wysokość wymierzonej kary jest niewspółmiernie wysoka, bowiem nielegalnie użytkowany był jedynie kościół stanowiący część budowanego obiektu sakralnego, jest chybiony. W konsekwencji stwierdzić należy, iż wydane przez PINB postanowienie nakładające na skarżącego inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – części kościoła oraz utrzymujące je mocy postanowienie ŚWINB nie naruszały obowiązujących przepisów. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na wykładnię celowościową regulacji przewidzianej w art. 57 ust. 7 P.b., której istotą jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, a które może być zagrożone na skutek rozpoczęcia użytkowania obiektu przed dokonaniem jego kontroli przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast do obowiązków inwestora należy takie zabezpieczenie obiektu budowlanego, aby przed skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy albo uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie nie doszło do przystąpienia do użytkowania Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.