III SA/Wa 1888/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski (sprawozdawca), sędzia WSA Jarosław Trelka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji oddala skargę UZASADNIENIE Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. (dalej NUS) wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku A.H. na podstawie tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2018 r., obejmującego zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych za czerwiec-sierpień 2014 r. w kwocie łącznej 37.514,40 zł wraz z odsetkami za zwłokę. Pismem z 18 października 2019 r., A.H. zwrócił się do NUS z wnioskiem o wstrzymanie egzekucji prowadzonej na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2018 r. z uwagi na złożenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej DIAS) z [...] czerwca 2019 r. KP w przedmiocie odmowy umorzenia przedmiotowych zobowiązań podatkowych. W ocenie wnioskującego, do czasu, kiedy nie zostanie rozstrzygnięte definitywnie, czy rzeczywiście istniały podstawy do odmowy umorzenia zaległości podatkowej jest słusznym, by nie egzekwować rzeczonych należności. Ponadto wskazał, że za zasadnością wstrzymania się od czynności egzekucyjnych przemawia fakt wszczęcia przed Urzędem Ochrony Danych Osobowych postępowania w sprawie naruszenia danych osobowych zobowiązanego przez ich udostępnienie osobie nieupoważnionej. Końcowo A.H. podkreślił, że w zawiadomieniu o zajęciu wynagrodzenia wskazana kwota należności egzekwowanej nie odpowiada rzeczywistości, bowiem nie uwzględniono uregulowania należności w kwocie 10.000 zł przez współodpowiedzialnego za zobowiązanie. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. NUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji. W uzasadnieniu powyższego organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. brzmieniem art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Tak więc organ nadzoru może wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek zobowiązanego wstrzymać postępowanie egzekucyjne. Natomiast w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania, tj. brak podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy na wniosek zobowiązanego. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art. 18 i art. 23 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. dalej Upea), DIAS utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu DIAS wskazał, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego jest instytucją opartą na uznaniu organu sprawującego nadzór i działanie organu w tym zakresie może być podjęte tylko z urzędu. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 Upea nie jest zatem postępowaniem wnioskowym. Ustawodawca w powołanym wyżej przepisie wprost wskazał, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić "z urzędu", nie przewidując przy tym instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Za takim rozumieniem przedmiotowego przepisu przemawia również treść § 8, z którego jednoznacznie wynika, że ustawodawca przyznał prawo do wniesienia zażalenia tylko wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym i ograniczył je wyłącznie do przypadków, w których doszło do wydania postanowienia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Ponadto w ocenie DIAS, z treści przywołanych wyżej norm prawnych można wywieść, iż ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości wydania postanowienia o odmowie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, przez jakikolwiek organ administracyjny. Tym samym zarzut naruszenia przez NUS przepisów art. 19 Kpa o obowiązku przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej był niezasadny. W sprawie nie miał również zastosowania przepis art. 65 § 1 Kpa stanowiący, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Bowiem ustawodawca w żadnym z obowiązujących przepisów prawa nie ustanowił właściwego miejscowo i rzeczowo organu do rozpoznania wniosku zobowiązanego o wstrzymanie egzekucji. DIAS podkreślił, że A.H. wniosek o wstrzymanie egzekucji skierował bezpośrednio do organu prowadzącego egzekucję tj. do NUS, który wobec braku przepisów prawa oraz ustawowych organów do jego rozpoznania na podstawie przepisów ustawy egzekucyjnej, prawidłowo uznał, że jako adresat wniosku jest właściwy do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 61 § 1 Kpa w zw. z art. 18 Upea. DIAS dodał, że z treści art. 61 a § 1 Kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. DIAS wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której brak jest w obowiązujących przepisach podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania wniesionego przez stronę. DIAS podkreślił, że ustawodawca przewidując możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, uzależnił powyższe od istnienia szczególnych okoliczności. Należy także zauważyć, że przepis art. 23 § 6 Upea nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji. W realiach niniejszej sprawy istotne jest, że ustawa egzekucyjna nie przewiduje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek, czego domaga się strona. Celem przepisu 23 § 6 Upea jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych szczególnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Natomiast organ nie ma obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania na podstawie złożonego wniosku. DIAS dodał, że fakt złożenia przez stronę wniosku o umorzenie zaległości podatkowych i toczące się postępowanie w tym zakresie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, nie zobowiązuje organu egzekucyjnego do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Przepisy Upea (art. 1 pkt 2) nakładają na organy egzekucyjne obowiązek prowadzenia postępowania egzekucyjnego i w jego ramach stosowania środków przymusu służących do wykonania wymaganego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.H. zarzucił DIAS naruszenie: Postanowienie zaskarżam w całości, zarzucając mu: 1. art. 19, art. 138 § 1 w zw. z art. 144 Kpa w zw. z art. 18 i art. 24 § 6 Upea w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez utrzymanie w mocy przez DIAS postanowienia NUS, gdy postanowienie NUS wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania polegającym na wydaniu postanowienia przez NUS z przekroczeniem właściwości rzeczowej; 2. art. 61a § 1 oraz art 138 § 1 w zw. z art. 144 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia NUS, kiedy wniosek skarżącego z 18 października 2019 r. stanowił pismo o wstrzymanie czynności egzekucyjnych i nie stanowił wniosku o wszczęcie postępowania kończonego merytorycznym rozstrzygnięciem w indywidulanej sprawie, przez co nie zachodziły podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. DIAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 120 Ppsa, w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga jest niezasadna. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest całokształt sytuacji skarżącego związanej z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym lecz jedynie postanowienie organu nadzoru utrzymujące w mocy postanowienie NUS o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego - stanowiące rozstrzygnięcie wniosku zawartego w piśmie z dnia 18 października 2019 r. Zgodnie z treścią art. 61 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 Kpa wskazuje, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" wspomniane w art. 61a Kpa nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż są to sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14). Skarżący w wskazanym piśmie sformułował wniosek o wstrzymanie egzekucji, który skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. Nie może zatem stwierdzić, że treść wniosku została wadliwie odczytana przez NUS, jak również, iż ów organ mylnie uznał, że nie jest on adresatem wspomnianego pisma. W ocenie Sądu, DIAS, rozpoznając zażalenie strony, zasadnie oparł się na treści art. 23 § 6 Upea. Stosownie do tego przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., II FSK 472/10, z istoty przepisu art. 23 § 6 Upea wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 23 § 6 Upea nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., II FSK 1274/17 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z 8 października 1999 r., III SA 778/98 oraz z 8 kwietnia 2009 r., II FSK 1925/07) jednoznacznie stwierdził, że Upea nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Skoro więc wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek strony w tym przedmiocie. W ocenie NSA, w sytuacji gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to należy zastosować przepis art. 61a Kpa i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Za bezpodstawne należy zatem uznać działania strony skarżącej, która złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwała merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podkreślić trzeba, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 Upea. Nie można też uznać, że podanie skarżącego w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. W konsekwencji zasadnie - zdaniem Sądu - NUS odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa w związku z art. 18 Upea. Sąd podziela pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę - uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania - uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Na marginesie należy zauważyć, że zainteresowana osoba (dłużnik), formułując odpowiednie pismo jest oczywiście władna sugerować właściwemu organowi wstrzymanie egzekucji. W konsekwencji takiego działania nie jest jednak inicjowane postępowanie administracyjne. Podkreślić należy również, że w wyniku wniesionego zażalenia z treścią pisma strony zapoznał się DIAS. Ów organ nie podjął jednak żadnych czynności procesowych w tym zakresie. DIAS wyjaśnił natomiast skarżącemu, że nie dostrzega podstaw do wstrzymania egzekucji wobec faktu złożenia przez stronę wniosku o umorzenie zaległości podatkowych i toczącego się postępowania w tym zakresie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. NUS w niniejszej sprawie mógł oczywiście wezwać stronę do sprecyzowania, czy pismo z 18 października 2019 r. ma interpretować zgodnie z jego treścią, czy też w inny sposób, gdyż intencją wnioskodawcy było jedynie poinformowanie właściwego organu o zaistnieniu, zdaniem strony, przesłanek do ewentualnego wstrzymania egzekucji z urzędu. Nie mniej jednak, jak już podkreślono, pismo dotarło ostatecznie do organu nadzoru, który rozpoznając zażalenie odniósł się wprost do jego treści, w tym także do okoliczności wniesienia skargi na postanowienie odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ostatecznie zatem Sąd nie ma podstaw stwierdzić, że kontrolowany akt, utrzymujący w mocy postanowienie NUS, naruszał prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Z tych też względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.