I OSK 1138/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 758/19 w sprawie ze skargi N. S. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz N. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 30 października 2019 r., III SA/Kr 758/19, uwzględnił skargę N. S. na akt Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu gminy i uchylił zaskarżony akt oraz zasądził od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy przyjętym przez Sąd I instancji: W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. N. S. (dalej jako: "skarżąca") złożyła do Prezydenta Miasta K. wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej K., z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Pismem z [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta K. poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu powyższego wniosku. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej był rozpatrywany pod kątem spełnienia kryteriów do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów Gminy Miejskiej K. w oparciu o uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 28 marca 2017 r. poz. 2105 z późn. zm.; dalej jako: "uchwała"). Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby, które zamieszkują z zamiarem pobytu stałego w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Za lokal o nadmiernym zaludnieniu uważa się lokal mieszkalny, w którym na jedną osobę zamieszkującą z zamiarem stałego pobytu przypada mniej niż 5m2 powierzchni pokoi. W przypadku, gdy w lokalu zamieszkują osoby: a) posiadające orzeczenie o znacznym stopniu lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, I lub II grupie inwalidzkiej lub niepełnosprawności do ukończenia 16 roku życia (dotyczy osób małoletnich), b) w wieku powyżej 60 roku życia za lokal o nadmiernym zaludnieniu uważa się lokal, w którym na jedną osobę zamieszkującą z zamiarem stałego pobytu przypada mniej niż 6m2 powierzchni pokoi. Organ wyjaśnił, że do obliczenia zaludnienia w lokalu, bierze się pod uwagę wyłącznie osoby zamieszkujące w nim z zamiarem pobytu na stałe przez okres co najmniej trzech lat przed złożeniem wniosku. Jak ustalono lokal mieszkalny nr [...] przy ul. K. [...] w K. obejmuje trzy pokoje, kuchnię oraz przynależności o łącznej powierzchni użytkowej 47,50m2, w tym powierzchni pokoi 32,1m2. W przedmiotowym mieszkaniu zamieszkuje 5 osób, które jednocześnie są zameldowane tam na pobyt stały. Powierzchnia pokoi przypadająca na jedną osobę zamieszkującą w lokalu z zamiarem stałego pobytu wynosi więc 6,42m2. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia kryterium zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, które jest jedną z podstaw do ubiegania się o mieszkanie z zasobu Gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wskazała, że w zajmowanym mieszkaniu zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu 6 osób, w tym: skarżąca z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jej niepełnoletni brat, który został zaliczony do osób niepełnosprawnych, jej mama z orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz dziadek w wieku powyżej 60 roku życia. W ocenie skarżącej organ błędnie uznał, że w mieszkaniu zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu jedynie 5 osób, albowiem wziął pod uwagę jedynie osoby zameldowane tam na pobyt stały. Organ pominął wskazanego we wniosku ojca skarżącej, który zamieszkuje w przedmiotowym lokalu z zamiarem stałego pobytu, pomimo, iż jest zameldowany w innym miejscu. Skarżąca podała, że w uchwale jako kryterium wskazana została ilość osób zamieszkujących z zamiarem stałego pobytu, co nie może być utożsamiane z faktem zameldowania na pobyt stały w lokalu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że objęte skargą rozstrzygnięcie stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma charakter indywidualny i dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, odmawiając konkretyzacji uprawnień skarżącej wynikających z przepisów uchwały. Sąd I instancji stwierdził, że organ dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów uchwały dotyczących sposobu ustalenia, czy w danym lokalu doszło do sytuacji "przeludnienia", albowiem przyjął, że uprawnione do ubiegania się o najem lokalu są osoby, które jednocześnie zamieszkują i są zameldowane na pobyt stały w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Takie stanowisko Sad I instancji ocenił jako błędne. Krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu został określony w art. 4 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1182; dalej jako: "ustawa"), z którego wynika, że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej (wspólnotę samorządową tworzą bowiem wszystkie osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania na terenie gminy), którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe (niskich dochodów). Zgodnie z § 11 ust. 2 uchwały, osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową powinny udokumentować fakt posiadania centrum życiowego w gminie. Fakt ten może być udokumentowany także w późniejszym czasie, do czasu objęcia wniosku ostateczną listą mieszkaniową, w przypadku pozytywnej, wstępnej weryfikacji wniosku. Chodzi tutaj o udokumentowanie samego faktu przebywania w danym miejscu (lokalu) na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, a więc uczynienia tego miejsca centrum życiowym takiej osoby, tj. miejsca w którym wykonuje ona czynności życia codziennego. Okoliczność ta może być potwierdzona dokumentami (formalnym zameldowaniem), ale uzależnianie możliwości starania się o zakwalifikowanie na listę osób uprawnionych do najmu lokalu z zasobu gminy od faktu stałego zameldowania jest wprowadzeniem kryterium pozbawionego uzasadnienia prawnego. Pojęcie "mieszkaniec gminy" należy utożsamiać z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na obszarze gminy, a nie z osobą posiadającą zameldowanie (art. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2019 r., poz. 506, art. 16 Konstytucji RP). Równocześnie Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony akt został wydany w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania, bowiem przyjmując za istotną przesłankę stałego zameldowania, nie ustalono liczby osób faktycznie zamieszkałych z zamiarem stałego pobytu w lokalu, gdzie mieszka skarżąca, dlatego nie można na obecnym etapie ocenić, czy doszło do w tym lokalu do "przeludnienia" w rozumieniu powołanej uchwały. W ocenie Sądu I Instancji naruszone w sprawie zostały zarówno przepisy prawa materialnego, wskazanej uchwały, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy postępowania, albowiem nie ustalono rzeczywistej liczby osób zamieszkujących w lokalu (wg definicji § 2 pkt 11 uchwały). W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o jego zmianę przez oddalenie skargi. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2352 z późn.zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ w zaskarżonym akcie nie ustalił faktycznej liczby osób zamieszkujących wraz ze skarżącą, a tym samym nie ustalił, czy spełnia ona kryteria do ubiegania się o lokal socjalny z powodu nadmiernego zaludnienia w rozumieniu § 2 pkt 11uchwały; 2. błędne przyjęcie, że organ w zaskarżonym akcie wydając go przeprowadził niewłaściwą wykładnię przepisów uchwały odmawiając skarżącej prawa do przyznania lokalu socjalnego z powodu nadmiernego zaludnienia w rozumieniu § 2 pkt 11 uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dane zawarte przez skarżącą we wniosku dotyczące zameldowania oraz ilości osób zamieszkujących w lokalu pozwoliły na dokładne obliczenie zagęszczenia w lokalu. Ponadto, na str. 5 druku wniosku zarządca budynku jednoznacznie wskazał, że zagęszczenie w metrach kwadratowych w przedmiotowym lokalu wynosi 6,42m2, co zostało ustalone w oparciu o powierzchnię pokoi przypadającą na jedną osobę zameldowaną na pobyt stały, zgodnie z drukiem wniosku. Druk formularza wniosku w sprawie mieszkaniowej zawiera kluczowe informacje, w oparciu o które gmina podejmuje decyzje o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Druk ten znajduje się w aktach sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie fakt zameldowania na pobyt stały w innym lokalu mieszkalnym potwierdza zamiar faktycznego w nim zamieszkiwania. Zatem ojciec skarżącej, posiadający zameldowanie na pobyt stały w innym lokalu niż skarżąca, winien być wyłączony z kręgu osób objętych wnioskiem, a tym samym jego osoba słusznie została pominięta przy wyliczaniu norm zaludnienia przedmiotowego lokalu zajmowanego przez skarżącą. Pominięcie kwestii zameldowania osób objętych wnioskiem doprowadzić mogłoby do nadużycia prawa przez osoby ubiegające się o pomoc mieszkaniową przez wskazanie dowolnej ilości osób jako zamieszkujących w lokalu, niezależnie od miejsca ich zameldowania na pobyt stały, w celu uzyskania prawa ubiegania się o lokal socjalny z powodu nadmiernego zaludnienia. Skoro ustawa o ewidencji ludności przewiduje obowiązek meldunkowy, gmina, realizując zadania w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, winna kierować się kryteriami, które można zweryfikować, a niewątpliwie fakt zameldowania na pobyt stały stanowi takie kryterium. Skarżący kasacyjnie wskazał również na treść § 2 ust. 8 pkt 2 załącznika Nr 1 do uchwały, zgodnie z którym do obliczenia zaludnienia w lokalu bierze się pod uwagę wyłącznie osoby zamieszkujące w nim z zamiarem pobytu na stałe przez okres co najmniej trzech lat przed złożeniem wniosku, z wyłączeniem małżonka oraz dzieci zamieszkujących w tym lokalu od urodzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, a także złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada natomiast na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej podano, że jej podstawę stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym podstawę skargi kasacyjnej może stanowić zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który jest przepisem ustawy procesowej i określa jedną z kategorii spraw, w których sąd administracyjny jest uprawniony do orzekania. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu nie wykazano w skardze kasacyjnej, że zaskarżony do Sądu I instancji akt Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2019 r. nie podlega właściwości sądu administracyjnego i nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji. Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu rozpoznając skargę na pismo zawierające stanowisko organu wykonawczego gminy rozstrzygające, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy, określone w uchwale. Wyrażenie takiego stanowiska stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2016 r., I OSK 1873/15 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2016 r., I OSK 1710/16). Przepis § 7 pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały wprost stanowi, że w przypadku stwierdzenia braku spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów wynikających z uchwały, wnioskodawca jest o tym pisemnie zawiadamiany wraz z informacją o możliwości złożenia skargi na akt z zakresu administracji publicznej na podstawie p.p.s.a. Uzasadnieniem dla zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może też być argument kwestionujący prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji czy prawidłowość oceny Sądu dotyczącej naruszenia przez organ przepisów prawa. Prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyraziło się przez objęcie kontrolą Sądu I instancji aktu, który podlega jego kognicji, ewentualne błędy Sądu I instancji w ocenie legalności tego aktu powinny być podnoszone przez zgłoszenie naruszeń przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, a nie przez zarzut dotyczący przepisu regulującego zakres kognicji sądów administracyjnych. Naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "przez błędne przyjęcie, że organ w zaskarżonym akcie nie ustalił faktycznej liczby osób zamieszkujących wraz ze skarżącą, a tym samym nie ustalił, czy spełnia ona kryteria ubiegania się o lokal socjalny z powodu nadmiernego zaludnienia" nie jest możliwe i nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut zawarty w jej punkcie drugim. Redakcja tego zarzutu prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że jego przedmiotem jest zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 11 uchwały. Zarzucane Sądowi I instancji "błędne przyjęcie, że organ przeprowadził niewłaściwą wykładnię" każe przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie neguje wykładnię przyjętą przez Sąd I instancji. Ponieważ zaś skarga kasacyjna musi wskazywać naruszony przepis, zarzut ten powinien zostać rozpoznany w relacji do wymienionego w nim przepisu uchwały. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że przepis § 2 pkt 11 uchwały nie posługuje się formalnym kryterium zameldowania, ale zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu, co odnosi się do stanu faktycznego i sfery woli osoby zamieszkującej. Zameldowanie w miejscu stałego pobytu jest dopełnieniem obowiązku ewidencyjnego o charakterze administracyjnym. Brak zameldowania świadczy o zaniedbaniu obowiązku meldunkowego, ale nie zwalnia organu od rozpatrzenia przesłanki zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu. Skarga kasacyjna nie wskazuje, jakie dyrektywy interpretacyjne naruszył Sąd I instancji uznając, że zwrot "zamieszkiwanie z zamiarem stałego pobytu" nie ogranicza się do ustalenia miejsca zameldowania, natomiast zarówno względy językowe (zakaz wykładni synonimicznej), jak i systemowe (rozumienie miejsca zamieszkania na gruncie przepisów k.c. oraz ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności – Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.) uzasadniają w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Ograniczenie przesłanki zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu do osób zameldowanych skutkowało nieuzasadnionym ograniczeniem rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że osoby zameldowane w mieszkaniu, zamieszkują w nim z zamiarem stałego pobytu. Kwestią wątpliwą było natomiast zamieszkiwanie w nim ojca skarżącej, zameldowanego pod innym adresem. Kontrolowany przez Sąd I instancji akt Prezydenta nie zawiera żadnych ustaleń ani ocen odnoszący się do twierdzeń przestawionych przez skarżącą we wniosku, że w lokalu zamieszkuje sześć osób. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, druk formularza wniosku obejmuje również jego uzasadnienie, które zostało przez wnioskodawczynię sporządzone na odrębnej karcie, w której podano informację o sześciu zamieszkujących osobach w mieszkaniu i dołączono dowód ponoszenia opłat za śmieci od 6 osób. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzgledniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.