IV SA/Wa 2691/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anna Sękowska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skarg H. S. oraz R. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej H. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego R. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2019 r. nr [...], który utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2019 r. nr [...], zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] [...] marca 2015 r. nr [...]. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem [...] lipca 2019 r. wystąpili R. N. oraz H. S., J. Z., M. Z., M. Z., A. Z. i I. Z. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wynik sprawy zależy od prawomocnego zakończenia postępowania, w którym zapadł wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1059/15. Minister wyjaśnił, że to postępowanie, jak również niniejsze postępowanie, toczą się z udziałem tych samych osób i dotyczą oceny legalności przejęcia na cele reformy rolnej parcel wchodzących w skład jednej nieruchomości objętej dawnym wykazem hipotecznym [...]. W ocenie Ministra, bez znaczenia pozostaje okoliczności, że oba postępowania dotyczą różnych parcel, a więc różnych części powierzchni ziemskiej, skoro wszystkie parcele stanowiły jedną nieruchomość w sensie wieczystoksięgowym, jednorodną pod względem prawnym. Organy w obu postępowaniach mają z kolei obowiązek zbadać stan prawny tej nieruchomości na dzień 13 września 1944 r. (data wejście w życie dekretu z 6 września 1944 r.). Minister uznał się więc związany wskazanym wyrokiem, gdyż nie jest dopuszczalne, aby ten sam organ w postępowaniach dotyczących tej samej nieruchomości toczących się z udziałem tych samych osób dokonywał rozbieżnych ocen tych samych okoliczności faktycznych. W ocenie Ministra, zagadnienie wstępne stanowi określenie kręgu stron postępowania, którymi są spadkobiercy dawnych właścicieli. Wymaga to z kolei uprzedniego ustalenia stanu prawnego nieruchomości według stanu na 13 września 1944 r., a ocena prawna w zakresie zbadania tych kwestii została sformułowana we wskazanym wyroku. Rozpoznanie skargi kasacyjnej zatem stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest ustalenie stanu prawnego przejętej nieruchomości, kręgu stron postępowania i wydanie decyzji. Skargę na to postanowienie wywiodła H. S., która działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., przez jego błędne zastosowanie i bezzasadne uznanie, że zachodzi przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, a wynik postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 15 maja 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 1059/15, które miałoby rzekomo wiązać organ, gdy wynik rozpoznania skargi kasacyjnej bezspornie nie będzie wiązał organu w ramach postępowania, bowiem dotyczy ono innych nieruchomości niż sprawa będąca przedmiotem zaskarżonego orzeczenia WSA w Warszawie i skargi kasacyjnej, wobec czego brak jest elementarnej tożsamości przedmiotowej stanu faktycznego, wymaganej do zastosowania art. 170 p.p.s.a., a ponadto w postępowaniu organ dysponuje znacznie szerszym materiałem dowodowym w postaci innych dokumentów w tym wypisów hipotecznych oraz korespondencji urzędowej, pozwalającym niewątpliwie na ustalenie tytułu własności nieruchomości, których dotyczy sprawa; b) art. 7, art. 12 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także naruszenie obowiązku wnikliwego działania w sprawie, jaki ciąży na organie, oraz całkowite pominięcie dotychczas zgromadzonych w sprawie dowodów wykazujących niewątpliwy tytuł własności nieruchomości (tj. nie tylko protokołu parcelowego, ale i wypisów hipotecznych oraz korespondencji urzędowej), podczas gdy organ ma obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie i w oparciu o to dążyć do jej szybkiego załatwienia, uwzględniając słuszny interes strony, zaś zawieszenie postępowania zmierza jedynie do bezpodstawnego przewlekania sprawy, toczącej się już od kilku lat; c) art. 75 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie orzecznictwa sądów administracyjnych i sądów powszechnych (zob. uchwałę całej Izby Cywilnej z 25 V 1957 r., I CO 39/56, OSNC nr 4/1958, poz. 91, spr. Stefan Breyer), zgodnie z którym prawo własności może być wykazane każdym dowolnym dowodem, w tym nawet zeznaniami świadków lub oświadczeniami wnioskodawców, albowiem polska procedura administracyjna nie przewiduje w tym zakresie realizacji formalnej teorii dowodów. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Wa 2691/19. Skargę wniósł też R. N., który działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że toczące się inne postępowanie, niedotyczące przesłanki wydania decyzji administracyjnej w sprawie, której rozstrzygnięcie wykraczałoby poza kompetencje organu stanowi zagadnienie wstępne i uzasadnia zawieszenie postępowania, podczas gdy w sprawie rozstrzygnięcie kwestii prawa własności nieruchomości leży w kompetencji własnej organu rozpatrującego odwołanie, a zatem nie jest to zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny niż prowadzący postępowanie administracyjne organ, co nie uzasadnia zawieszenia postępowania i winno prowadzić do uchylenia wydanego w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt 2897/19. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., postanowieniem z [...] lipca 2020 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 2691/19 i IV SA/Wa 2897/19 oraz postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Wa 2691/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi zasługiwały na uwzględnienie. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zagadnienie, do którego odwołuje się organ, ma jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Mogą się z nim wprawdzie wiązać określone skutki, ale powstanie zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania na tej podstawie jest uzależnione od wystąpienia łącznie trzech przesłanek – postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, natomiast zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Co istotne, organ ma obowiązek ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Brak związku oznacza niedopuszczalności zawieszenia postępowania z tej przyczyny. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu cyt. przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, ponieważ należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W stanie sprawy organ I instancji wszczynając postępowanie administracyjne obowiązany był zawiadomić o tym wszystkie osoby, będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie, a więc ustalić z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (art. 61 § 4 k.p.a.). Sąd stoi na stanowisku, że ustalenie stron postępowania, to wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Skoro natomiast zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody prawnej uniemożliwiającej załatwienie sprawy, to z jego zakresu należy wyłączyć sytuację, w której do rozstrzygnięcia wystarczy działanie samego organu. W ocenie Sądu, organ nie wykazał, jaki związek przyczynowy występuję pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Organ nie może uchylać się od swych podstawowych obowiązków, m.in. takich jak ustalenie kręgu stron postępowania, ani tym bardziej przerzucać ich na inny organ lub sąd. Organ, oceniając wystąpienie przesłanek do zawieszenia postępowania, nie może również kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Wynik rozstrzygnięcia nie jest natomiast uzależniony do załatwienia zagadnienia wstępnego, co słusznie podkreślają skarżący, już chociażby z tego powodu, że w sprawie organ dysponuje pełniejszym materiałem dowodowym. Nadto, nie ma bezpośredniej zależności, wbrew stanowisku organu, pomiędzy postępowaniem, które podlegało kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1059/15, a określeniem kręgu stron postępowania, którymi są spadkobiercy dawnych właścicieli. Wskazać bowiem należy, że od tak sformułowanego zagadnienia wstępnego nie zależy sama możliwość rozstrzygnięcia sprawy, lecz co najwyżej sposób jej załatwienia. Podkreślenia wymaga również, że w przypadku uznania nawet, że któraś ze stron została pominięta, jej interes prawny nie dozna uszczerbku, gdyż będzie mogła ona dochodzić swoich praw przez wznowienie postępowania administracyjnego, stosowanie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W następstwie uprawomocnienia się wyroku organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu oraz powtórnie przeprowadzi postępowanie, podejmując działania wynikające z przyznanych mu kompetencji do zakończenia postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak sentencji. W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) – 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).