II SA/Lu 641/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r. nr Nr XI/48/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. UZASADNIENIE J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 8 sierpnia 2022r. skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021r,. poz. 1372 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011r., Nr XI/48/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Uścimów (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2012 r. poz. 654) w części dotyczącej jego działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości O. K.. Skarżący zarzucił, że w tym zakresie uchwała została podjęta z naruszeniem art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez naruszenie jego interesu prawnego, nieuwzględnienie gwarancji ochrony własności przy określaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady proporcjonalności przy ustalaniu zakresu potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżoną uchwałą przeznaczono jego działkę nr ewid.[...] o pow. 2,72 ha jako grunty orne (o pow. 1,45 ha oraz 0,94 ha) oraz las (pow. 0,33 ha). W odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, Rada Gminy Uścimów podjęła w dniu 27 czerwca 2022r. uchwałę odmowną, wskazując, że zaskarżona uchwała podlegała kontroli Wojewody Lubelskiego, który nie stwierdził jej wadliwości. Przy sporządzaniu planu nie naruszono ustawowej procedury, ponadto Rada Gminy podkreśliła, że uchwalanie planu miejscowego wynika z przyznanego jej ustawą władztwa planistycznego, którego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, nie naruszyła. Rada podniosła ponadto, że wszelkie informacje dotyczące procesu planistycznego były ogłaszane i publikowane w możliwy dostępny sposób, a w konsekwencji skarżący miał możliwość uczestniczenia w całym procesie planistycznym, jednak z tego prawa nie skorzystał. Uzasadniając skargę, skarżący przede wszystkim podniósł, że zaskarżony plan narusza jego interes prawny jako właściciela spornej działki, ponieważ przeznacza ją pod grunty orne i las (symbol 5ZL2), a więc uniemożliwia mu na niej zabudowę. Podkreślił, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane, co oznacza, że organ Gminy przekroczył swoje uprawnienia planistyczne i nie uzasadnił przyjętych rozwiązań planistycznych. Jedną z najważniejszych zasad, jaką musi uwzględnić organ gminy uchwalający akt planistyczny, jest ochrona prawa własności. Władztwo planistyczne gminy w stosunku do prawa własności jest ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czyli wyważania interesu ogólnego i indywidualnego oraz zasady równości. Interes publiczny nie ma bowiem na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Autonomiczność decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenu przyznana gminie z mocy art. 3 ust. 1, art. 6 ust 1, art. 14 ust. 1 u.p.z.p. nie może pozostawać w oderwaniu od racjonalnego działania gminy, sprowadzającego się do przyjmowania optymalnych rozwiązań mających na celu z jednej strony dbałość o jej rozwój, a z drugiej zaś poszanowanie praw właścicieli poszczególnych nieruchomości - zgodnie z wymogiem określonym w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Przyjęte przez Radę Gminy Uścimów rozwiązania planistyczne w zakresie wskazanego obszaru, naruszają prawo własności skarżącego, bez wskazania odpowiednich motywów tego ograniczenia, ponadto naruszają obowiązek uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, prowadząc do przyjęcia wewnętrznie sprzecznych rozwiązań w zakresie zagospodarowania danego terenu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Uścimów wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do skargi podniosła, że skarżący formułuje jedynie ogólnie zarzut naruszenia wskazanych przepisów, nie precyzując jakich czynności lub zaniechań dopuściła się Rada Gminy w toku procedury planistycznej. Dokonanie w planie zmiany przeznaczenia nieruchomości samo w sobie nie stanowi naruszenia prawa i przekroczenia uprawnień gminy w kształtowaniu ładu urbanistycznego. Skarżący na etapie przygotowania projektu planu miał stworzone warunki do zapoznania się z proponowanym nowym statusem jego działek oraz zgłoszenia własnych propozycji, jednak nie wniósł uwag. W ocenie Rady nie wystąpiły więc warunki do ponownej merytorycznej oceny rozstrzygnięć zawartych w planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpatrując skargę w takim zakresie należy stwierdzić, że podlega ona oddaleniu. Zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący jako właściciel działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości O. K., objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego kwestionowaną uchwałą Nr XI/48/11 Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011r., posiada legitymację do zaskarżenia tej uchwały. Określając przeznaczenie tych działek oraz dopuszczalny sposób ich zagospodarowania, w tym zabudowy, uchwała ta niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego. Spełniona została również formalna przesłanka dopuszczalności skargi, tj. wezwanie Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie ten wymóg został zniesiony ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, jednak, w świetle art. 17 ust. 2 tej ustawy, zniesienie obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczy aktów wydanych przed wejściem w życie nowelizacji (przed 1 czerwca 2017r.). Skarżący zachował ten wymóg, otrzymał też odpowiedź na wezwanie – uchwała Rady Gminy Uścimów z 27 czerwca 2022r. Rozpatrując sprawę merytorycznie należy wyjaśnić, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Warunkiem uwzględnienia skargi jest więc sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem materialnym, ustrojowym lub procesowym. Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych nie wynika, by przy uchwaleniu spornej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, czy właściwości organów; naruszeń w tym zakresie nie wykazano także we wniesionej skardze. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że sporna uchwała była przedmiotem badania przez Sąd w związku ze skargami różnych podmiotów, a w toku rozpatrywania tych skarg nie stwierdził naruszenia trybu postępowania. Uwzględnione skargi wiązały się z zarzutami przekroczenia granic władztwa planistycznego. Taki zarzut formułuje również skarżący w niniejszej skardze (i jest to w istocie jedyny jego zarzut), jednak nie uzasadnia go dostatecznie. Skarżący podnosi tylko to, że w związku z przeznaczeniem jego działki w spornym planie pod teren lasu (symbol planu 5ZL2, § 72 planu), nie może jej zabudować. Jest to dla niego krzywdzące i niezrozumiałe, ponieważ - jak wskazuje - działki sąsiednie są zabudowane. Zaskarżony plan w części dotyczącej jego działki narusza jego prawo własności. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest ono prawem bezwzględnym. W określonych sytuacjach doznaje ono ograniczeń, gdyż dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami rangi ustawowej w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada więc samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to nie jest jednak nieograniczone, gdyż jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu, jest więc prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych. W niniejszej sprawie - wbrew zarzutom skargi – organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim działkę skarżącego przeznaczył jako teren lasu (5ZL2). W świetle art. 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 6 u.p.z.p. - w planie miejscowym określa się obowiązkowo - przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a także zasady kształtowania zabudowy. Zasady ochrony środowiska i przyrody dotyczą także zaplanowania na danym obszarze terenów leśnych. Z akt (k. 1 akt admin., k. 45 tomu obejmującego Dz. Urz. Woj. Lub., akta sprawy II SA/Lu 46/20) wynika, że sporna działka tylko częściowo została objęta zaskarżonym planem (w części leży poza granicami opracowania planu) i w tej części została przeznaczona w planie jako teren lasu (5ZL2, §72). W planie jest więc położona z dwóch stron pośród terenów leśnych – zabudowa, na którą wskazuje skarżący, znajduje się natomiast w planie po drugiej stronie ulicy (KDL 3), w obszarze RM1. Z akt nie wynika, by sporna działka przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego w 2011r. była przeznaczona pod zabudowę. Trafnie zauważa organ, że w odniesieniu do planowanego przeznaczenia tej działki, po wyłożeniu projektu planu, nie były zgłaszane wnioski o przeznaczenie jej pod zabudowę. W toku procedury planistycznej organ nie miał podstaw, by w ogóle rozważać inny sposób zagospodarowania, niż przyjęty w zaskarżonym planie. Skoro działka nie była wcześniej działką budowlaną i skarżący o to nie wnosił w toku uchwalania planu, ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki i po tej samej stronie drogi jest las i tereny rolne, to nie można obecnie zasadnie zarzucić organowi gminy, że przy sporządzaniu planu naruszył zasadę proporcjonalności. Zarzuty skargi są zatem nieuzasadnione, gdyż zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego oraz przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.