I SA/Go 317/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień Asesor WSA Damian Bronowicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2019 r. nr XII.78.2019 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość tej opłaty postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę nr XII.78.2019 z dnia 26 czerwca 2019 roku Rady Gminy w sprawie zmiany uchwały nr XXXIII.204.2013 Rady Gminy w sprawie wyboru metody i ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości stawki tej opłaty. Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, mianowicie przepisów art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) poprzez zastosowanie kryterium różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nieprzewidziane przez ustawę, to jest: kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako bezprzedmiotowa. Należy zwrócić uwagę, iż zaskarżona uchwała była uchwałą zmieniającą – nowelizującą uchwałę Rady Gminy nr XXXIII.204.2013 z dnia 26 września 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Z 2013 r., poz. 2047). W uchwale zmieniającej Rada ustaliła miesięczne stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla gospodarstw domowych z uwagi na to czy są zbierane i odbierane w sposób selektywny lub nie. Należy wyjaśnić, że przepisy zmieniające mają charakter incydentalny. Wywołują one skutek w sposób jednorazowy. W przeciwieństwie do przepisów merytorycznych nie służą bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych. I choć nie ma wątpliwości co do ich normatywnego charakteru to jednak ich jednorazowość polega na tym, iż normatywny skutek nowelizacji wyczerpuje się w momencie jej wejścia w życie w postaci zmian, których dokonuje (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, 2016, wyd. elektr. LEX komentarz do § 82 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Funkcją aktu prawnego zmieniającego jest wprowadzenie określonych w nim zmian do innego aktu prawnego (nowelizowanego). Zatem treść aktu nowelizującego - z chwilą jego wejścia w życie - staje się treścią tego aktu prawnego, który on zmienia, sam zaś sam akt prawny nowelizujący ulega niejako "skonsumowaniu" (tak: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 193). Ponieważ przepisy zmieniające wyczerpują swoją rolę w momencie wejścia w życie, po upływie tego dnia nie mają one znaczenia normatywnego i nie należą do zbioru przepisów obowiązujących. Uwagi dotyczące bytu normatywnego uchwał nowelizujących odnieść należy również do kwestii ich zaskarżania do sądu administracyjnego. Wskazuje się bowiem, iż przepisy zmieniające mogą być zaskarżone, jeśli kwestionuje się tryb ich uchwalenia, a z kwestii merytorycznych - sposób sformułowania poleceń zmian lub określenie terminu ich wejścia w życie. Jeśli natomiast kwestionuje się normy wyrażone w przepisach zmienianych, to przedmiotem zaskarżenia powinny być przepisy aktu zmienianego w ich nowym brzmieniu, a nie - przepisy zmieniające (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie...). Tym samym akty zmieniające co do zasady zaskarżeniu nie podlegają, a zaskarżeniu podlega wyłącznie akt nowelizowany w znowelizowanym brzmieniu (por. wyr. TK z 12 grudnia 2005 r. SK 20/04, OTK-A z 2005 r. nr 11 poz. 133). Należy wskazać, że w zaskarżonej uchwale nowelizującej istniały tylko przepisy zmieniające, które po wejściu w życie wyczerpały swoją rolę. Zatem, po wejściu w życie zaskarżonej uchwały straciły swój byt i stały się częścią uchwały zmienianej. W uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia Prokuratora istniały tylko przepisy zmieniające i przepisy o wejściu w życie, zatem zaskarżenie takiej uchwały po dacie jej wejścia w życie, tj. w momencie, w którym już dokonano dzięki niej incydentalnej zmiany, było zdaniem Sądu niedopuszczalne. Po 1 lipca 2019 r., czyli po dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, możliwe jest jedynie zaskarżenie przepisów uchwały zmienianej tj. uchwały Rady Gminy z dnia 26 września 2013 r. nr XXXIII.204.2013. Niedopuszczalność występuje m.in. w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (red. R. Hauser, M. Wierzbowski) Warszawa 2011 r., str. 318 oraz post. NSA z 7 kwietnia 2010 r. I OSK 462/10 i z 10 lipca 2014 r. II OSK 1798/14 - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunkiem dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności jest fakt istnienia skarżonego aktu w chwili wniesienia skargi. Nie może być przedmiotem skargi akt nieistniejący, a zatem niefunkcjonujący w obrocie prawnym, ponieważ brak jest wówczas przedmiotu zaskarżenia, który mógłby podlegać ewentualnej weryfikacji sądu administracyjnego. Jest to brak o charakterze przedmiotowym, nieusuwalny (postanowienia WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 października 2017 r. II SA/Go 717/17, z 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 720/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ zaskarżona uchwała w dniu wniesienia skargi już nie obowiązywała, skarga ta była niedopuszczalna. Z powyższych względów, Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna, odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).