II SA/Lu 316/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium") decyzją z dnia 30 marca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L. S. (dalej także jako: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] grudnia 2019r. znak: [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem złożonym w dniu 10 grudnia 2019r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. Z.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej, także jako: "u.ś.r"), gdyż niepełnosprawność w stopniu znacznym matki powstała powyżej 25 roku życia. Ponadto, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) u.ś.r. oraz wskazując, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna przyznane decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. znak: [...], uznał że jej oświadczenie z dnia 10 grudnia 2019r., w którym wyraziła chęć rezygnacji z pobieranego świadczenia z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może wywołać zamierzonego skutku, gdyż w pierwszej kolejności musiałby nabyć uprawnienie do obu świadczeń, a w chwili obecnej ma już prawo do jednego z nich. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że w związku z opieką nad 92-letnią matką zrezygnowała z pracy zarobkowej. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. w sprawie sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziła, że wiek powstania niepełnosprawności nie jest już warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że M. Z., której dotyczy wniosek, ma 92 lata, jest wdową i dysponuje orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w B. z dnia [...] 1994r. nr [...] zaliczającym ją do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Z treści orzeczenia wynika, że inwalidztwo istnieje od 1 maja 1994r. i powstało, gdy wymieniona miała 66 lat. Kolegium stwierdziło, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji odmownej z uwagi na niespełnienie wymogu wskazanego w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. było nieprawidłowe. Organ wyjaśnił, że przepis ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a więc niedopuszczalne jest – co również podnoszone jest w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego - oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu. Odnosząc się natomiast do drugiej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką, organ uznał, że okoliczność pobierania tego świadczenia (w oparciu o decyzję z dnia [...] 2014r. znak: [...] zmienioną w zakresie wysokości zasiłku decyzją z dnia [...] 2018r., znak: [...]), wypełnia dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy i skutkuje brakiem możliwości przyznania skarżacej świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podniosło, że w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca miała ustalone prawo do konkurencyjnego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu 10 grudnia 2019 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym stwierdziła, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do przyznanego jej zasiłku dla opiekuna. W ocenie organu, oświadczenie złożone przez skarżącą odczytane zgodnie z jego brzmieniem nie może być uznane za oświadczenie o rezygnacji z ustalonego prawa do konkurencyjnego świadczenia, jak też za uprawniające do wszczęcia procedury eliminacji z obrotu prawnego decyzji o jego przyznaniu. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Lu [...], organ zaznaczył, że warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest rezygnacja z przysługującego zasiłku dla opiekuna, jest jednoznaczne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia. Ze względu na treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), zgodnie z którym przeszkodą w uzyskaniu świadczenia jest "ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna", przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinno nastąpić po uchyleniu lub wraz z uchyleniem decyzji ustalającej prawo do konkurencyjnego świadczenia. Realizacja treści oświadczenia skarżącej wymagałaby przyznana jej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Kolegium stwierdziło, że powyższa okoliczność, uniemożliwia uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, która w ustawowym terminie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W złożonym piśmie podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca ponieważ cały swój czas poświęca na opiekę nad matką. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Kontrola sprawy, sprawowana według kryterium zgodności z prawem działań organu (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dokonana w trybie uproszczonym na wniosek obu stron postępowania (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), doprowadziła Sąd do uznania zasadności wniesionej skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 wyrok z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Pomimo to Kolegium niezasadnie utrzymało w mocy odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na kolizję przysługujących skarżącej uprawnień do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, oczywiście podzielić należy stanowisko organu, że w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest także rezygnacja z przysługującego zasiłku dla opiekuna, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z przepisu tego wynika prawo osoby uprawnionej do dokonania wyboru jednego ze świadczeń pozostających w zbiegu. Wybór ten pozostaje w wyłącznej gestii osoby uprawnionej, przy czym osobie takiej może przysługiwać tylko jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie. W sytuacji typowej, gdy nie istnieją inne przeszkody do przyznania świadczenia, już samo złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uznać należy za dokonanie wyboru świadczenia, obligujące organ do jego przyznania. Z tego rodzaju typową sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. W dacie złożenia przez wnioskodawczynię oświadczenia z dnia 10 grudnia 2019 r., które w realiach niniejszej sprawy powinno być potraktowane jako dokonanie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w trybie art. 27 ust. 5 u.ś.r., skarżąca miała przyznany i pobierała zasiłek dla opiekuna, co było zdarzeniem wykluczającym jednoczesne (kumulatywne) przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew ocenom wyrażanym w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych stwierdzić należy, że zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie sprowadza się jedynie do niemożności pobierania przez uprawnionego dwóch świadczeń. Zakaz ten sięga dalej, wykluczając sytuację, w której uprawnionemu przysługiwałoby więcej niż jedno - wybrane przez niego - świadczenie, a więc w istocie wyłącza on możność przyznania uprawnionemu dwóch lub większej liczby świadczeń (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu [...], dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skoro w przepisie tym mowa jest o tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje to powyższe oznacza, że nie może być ono przyznane. W identyczny sposób należy także zinterpretować treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Także zatem i ta regulacja nie dotyczy jedynie niemożności pobierania świadczeń, lecz tego, że w zbiegu roszczeń uprawnionemu przysługuje wyłącznie jedno świadczenie. Z powyższych przepisów należy zatem wywieść, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego z art. 10 u.ś.r. lub zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania dwóch lub większej liczby świadczeń. Nie jest możliwe zatem uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna. W sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., pozostaje także rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia. Niespornym w sprawie jest wynikające z akt administracyjnych prawo skarżącej do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, w oparciu o decyzję z dnia 17 czerwca 2014r. znak: [...] zmienioną w zakresie wysokości zasiłku decyzją z dnia [...]., znak: [...] W takiej sytuacji warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., pozostaje także rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w oświadczeniu z dnia 10 grudnia 2019 r., skarżąca wskazała cyt. "z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do przyznanego mi zasiłku dla opiekuna (..)." Niezrozumiałe jest zatem stanowisko organów, które w zaskarżonej decyzji uznało, że należy odmówić skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi niejednoznaczne i hipotetyczne zrzeczenie się praw do konkurencyjnego świadczenia. Co prawda, skarżąca zastrzegła, że rezygnuje z dotychczas pobieranego zasiłku z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak należy zauważyć, że sformułowanie to niewątpliwie oznaczało dokonanie wyboru, które ze świadczeń wybiera, a z którego rezygnuje. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu sposób w jaki skarżąca sformułowała oświadczenie, był dopuszczalny. Wbrew argumentom organów skarżąca wyraziła jednoznaczne stanowisko w oświadczeniu, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i bynajmniej nie było ono hipotetyczne. Stanowisko organu, że oświadczenie tej treści, nie może być uznane za oświadczenie o rezygnacji z ustalonego prawa do konkurencyjnego świadczenia, jak również, że nie uprawnia do wszczęcia procedury eliminacji z obrotu prawnego decyzji o jego przyznaniu – w ocenie Sądu - jest błędne. Orzecznictwo sądowe krytycznie odnosi się do wytycznych organów, aby wnioskodawcy w pierwszej kolejności wnosili o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie wnosili o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając pewności, czy zostanie ono przyznane. Organy nie mogą wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), rezygnowali z pobierania przyznanego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego jedyne źródło dochodu.(por. wyrok WSA w Lublinie z dnia sygn. akt II SA/Lu 332/20; wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 974/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 403/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Wydany w dniu [...] wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Lu [...], na który powołuje się organ, odnosił się do nieco innej sytuacji faktycznej, której nie należy utożsamiać z okolicznościami rozpatrywanej sprawy. W powołanym wyroku oddalającym skargę, wnioskodawczyni wskazała w oświadczeniu, że w przyszłości zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna, co uniemożliwiło przyjęcie, że wniosek ten spełniał warunki, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. W rozpatrywanej sprawie, taka sytuacja nie zachodziła. Skarżąca wyraziła jednoznaczne stanowisko dające organom możliwość rozwiązania problemu zbiegu świadczeń. Z powyższych rozważań nasuwa się wniosek, że dokonanie przez organ wadliwej interpretacji oświadczenia skarżącej, w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania przez Kolegium art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. i nieprawidłowego rozwiązania problemu zbiegu świadczeń, a przez to wadliwego odmówienia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji. Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z 10 grudnia 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji. Z uwagi na analizowany wyżej zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, nie jest możliwe przyznanie skarżącej korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. W orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach różne instrumenty prawne, pozwalające rozstrzygnąć ten problem i to w taki sposób, który nie naruszy słusznych interesów beneficjenta. Sądy administracyjne najczęściej wskazują w tym zakresie dwa instrumenty prawne: po pierwsze, uchylenie decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 155 k.p.a. (ewentualnie art. 32 ust. 1 u.ś.r. , z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego (orzecznictwo dopuszcza zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie – por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18). Drugim rozwiązaniem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przyznanie – w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji – świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 4020/18). W orzecznictwie pojawia się również koncepcja wydawania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; z 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19). W tej sytuacji koniecznej jest również jednak rozstrzygnięcie o bycie prawnym decyzji przyznającej zasiłek – czy to poprzez uchylenie w trybie art. 155 k.p.a., czy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia sygn. akt II SA/Lu 332/20), dostępny w CBOSA). W ocenie sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, obydwa rozwiązania są równie poprawne – ostateczna decyzja przyznająca zasiłek jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, zaś taka decyzja może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona za zgodą tej strony (tym bardziej zatem na jej wniosek), na podstawie art. 155 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.