VIII SAB/Wa 56/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 23 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W., wchodzącego w skład nieruchomości oznaczonej jako "[...]" W-[...], działka numer [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 16 sierpnia 2022 r. E. S. (dalej: skarżąca, strona) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą "na 73 letnią opieszałość w załatwieniu sprawy", zakwalifikowaną jako skarga na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ, Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, położonego w W., wchodzącego w skład nieruchomości, oznaczonej jako K. [...] [...] o numerze hipotecznym [...]. Skarżąca wskazała, że w maju 1949 r. K. R. złożyła wniosek o przyznanie rodzinie R. użytkowania wieczystego wymienionych we wniosku nieruchomości, pochodzących z majątku o nazwie K. [...] [...]. Do chwili obecnej organ nie wydał żadnej decyzji administracyjnej dotyczącej ww. nieruchomości. Takie zaniechanie pozbawiło rodzinę możliwości dochodzenia swoich praw do nieruchomości, która położona jest w W., w dzielnicy [...], obręb [...]. Skarżąca zaznaczyła, że organ nie dotrzymał dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium, SKO) postanowieniem z 22 marca 2022 r., znak: [...]. Termin ten minął 24 maja 2022 r., a w tym czasie strona nie otrzymała z Biura Spraw Dekretowych żadnego pisma. Mimo upływu 73 lat, sprawa w dalszym ciągu jest niezałatwiona. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżąca swoje następstwo prawne do spadku po K. R. wywodzi z umowy darowizny udziału spadkowego, sporządzonej w formie aktu notarialnego 15 lutego 2013 r., rep. A Nr [...] przed notariuszem H. P. w W. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2034/20, w którym wskazał, że przepisy dekretu warszawskiego nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. W związku z tym skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania, a co za tym idzie nie może wnieść skutecznej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka skarga podlega oddaleniu (por. wyroki NSA z 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1347/04 oraz z 7 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB105/01, wyrok WSA w Gliwicach z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 49/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z zaświadczenia Sądu Okręgowego w W. Oddziału Hipotecznego z 6 lutego 1948 r. nr [...] wynika, że zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości K. [...] rejestru hipotecznego [...] tytuł własności co do działki nr [...] o powierzchni [...]m2 uregulowany jest jawnym wpisem na B. R. na mocy wniosku z 21 stycznia 1942 r. za numerem [...] tej księgi z tytułu spadkobrania i na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w W. z 17 listopada 1943 r. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta, polegająca na nierozpoznaniu wniosku z 25 maja 1949 r. złożonego przez K. R., następczynię prawną ww. nieruchomości, o przyznanie prawa własności czasowej do działek nr: [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], pochodzących z K. [...] [...] – w zakresie działki nr [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu G. w W. Wydział [...] Cywilny z 7 maja 1949 r. w sprawie sygn. akt [...] prawa do spadku po B. R., zmarłym [...] 1944 r., nabyły dzieci: B. K.- [...], M. K., W. R. oraz K. R. po ¼ części każde z nich. K. R. złożyła jeden wniosek dotyczący przyznania własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret warszawski) do wszystkich 11 działek (w tym i do działki nr [...]). Z postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z 1 grudnia 1988 r. wydanego w sprawie sygn. akt [...] wynika z kolei, że spadek po K. R., zmarłej [...] 1987 r., na mocy testamentu ustnego z 2 grudnia 1987 r. nabyła siostrzenica J. K. oraz siostrzeniec P. K. każde po 1/2 części. Następnie na podstawie umowy darowizny, sporządzonej w formie aktu notarialnego 15 lutego 2013 r., rep. A Nr [...] przed notariuszem H. P. w W., skarżąca nabyła od siostry J. K.- [...] udział spadkowy po K. R. Dodatkowo w toku postępowania administracyjnego związanego z majątkiem K. [...] [...] skarżąca reprezentowała M. K., swoją matkę, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej 24 kwietnia 2015 r. przed notariuszem B. M. z Kancelarii Notarialnej w [...], Rep. A Nr [...] (k. 23-24 akt sądowych). Pismem z 26 października 2021 r. skarżąca (również jako pełnomocnik M. K.) wniosła ponaglenie do Kolegium na bezczynność Prezydenta w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego) do [...], o powierzchni 587,4 m2, działka nr [...]. Kolegium, po analizie akt administracyjnych sprawy, uznało, że w stosunku do działki nr [...] nie została jeszcze wydana decyzja, będąca rozpoznaniem wniosku z 25 maja 1949 r., mimo że w odniesieniu do innych działek wydawane były decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Dlatego postanowieniem z 22 marca 2022 r. znak: [...], działając na podstawie art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) zobowiązało Prezydenta do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, będącej przedmiotem ponaglenia, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych przesłanych do Sądu wraz ze skargą na bezczynność Prezydenta brak jest dokumentu w postaci postanowienia SKO z 22 marca 2022 r., na które w swojej skardze powoływała się skarżąca, ale Sąd uzyskał je od Kolegium w ramach uzupełnienia akt administracyjnych przed rozpoznaniem przedmiotowej sprawy (k. 56-58 akt sądowych). Z treści skargi wynika, że postanowienie SKO z 22 marca 2022 r. wyznaczające Prezydentowi termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy wpłynęło do Biura Spraw Dekretowych organu 24 marca 2022 r. Mimo że upłynął termin zakreślony przez Kolegium, organ nie załatwił w dalszym ciągu wniosku z 25 maja 1949 r. w odniesieniu do działki nr [...]. Stąd skarżąca pismem z 16 sierpnia 2022 r. wniosła przedmiotową skargę na bezczynność organu. Jak wynika z pisma skarżącej z 13 października 2022 r. (k. 16-21 akt sądowych) w toku postępowania sądowego 16 września 2022 r. zmarła jej matka M. K. (akt zgonu k. 26 akt sądowych). Dlatego skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w postępowaniu o stwierdzenie nabycia praw do spadku po M. K., która była stroną w postępowaniu z wniosku z 25 maja 1949 r. Sąd postanowieniem z 2 listopada 2022 r. (k. 39 akt sądowych) odmówił zawieszenia postępowania sądowego, mając na uwadze treść przepisu art. 32 p.p.s.a., zgodnie z którym w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z chronologicznego porównania powyższych zdarzeń wynika więc, że skarżąca zarówno w dacie składania ponaglenia jak i skargi była legitymowana do działania w imieniu jednej ze spadkobierców po B. R. na podstawie pełnomocnictwa od matki M. K. Z analizy akt administracyjnych wynika, że organ wielokrotnie traktował skarżącą jako pełnomocnika swojej matki M. K., doręczając jej poszczególne dokumenty, jednak Sąd nie dopatrzył się tego pełnomocnictwa w aktach organu. Pełnomocnictwo uprawniało skarżącą do reprezentacji M. K. m.in. przed organami administracji we wszelkich postępowaniach administracyjnych związanych z roszczeniami i odszkodowaniami za wywłaszczone nieruchomości położone na terenie [...]. Tymczasem Prezydent w odpowiedzi na skargę stanął na stanowisku, że skarżąca nie może wywieść skutecznie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania toczącego się w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, ponieważ stoi temu na przeszkodzie orzecznictwo NSA, w tym wyrok z 29 sierpnia 2022 r. wydany w sprawie sygn. akt I OSK 2034/20, w którym Sąd wskazał, że przepisy dekretu warszawskiego nie kreują normy materialnoprawnej, przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie, co wskazuje, że skarżąca nie jest stroną tego postępowania. Z uzasadnienia ww. wyroku wynika więc, że strony umowy cywilnoprawnej nie mogą oczekiwać, że swoboda zawierania umów i wyrażania w nich swojej woli w sferze prawa cywilnego wywoła takie same skutki prawne w sferze prawa administracyjnego. Interesu prawnego nie można bowiem wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym (tu: umowa darowizny udziału spadkowego). W ocenie Sądu orzekającego ww. wyrok NSA nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ skarżąca swoje uprawnienie do wystąpienia z ponagleniem oraz skargą na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z 25 maja 1949 r. w zakresie działki nr [...] może wywieść z pełnomocnictwa udzielonego jej przez niewątpliwie stronę postępowania dekretowego – M. K., a obowiązującego od 24 kwietnia 2015 r. do daty jej śmierci [...] 2022 r. Organ nie zbadał dokładnie sprawy w tym zakresie, tylko arbitralnie uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dekretowym w odniesieniu do działki nr [...], trwającym od 25 maja 1949 r. Nie bez znaczenia będzie również wykazanie w toku dalszego postępowania administracyjnego następstwa prawnego z tytułu spadkobrania po zmarłej stronie M. K. Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., która zwraca uwagę na konieczność załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych oraz w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania (zaniechania) organu w toku rozpoznawania sprawy, jak również stopień przekroczenia terminów, będą miały istotne znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że niewątpliwie wystąpiły w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że do chwili orzekania przez Sąd Prezydent nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wniosku dekretowego z 25 maja 1949 r. w zakresie działki nr [...]. Takie rozstrzygnięcia w aktach administracyjnych sprawy znajdują się co do innych działek. Stwierdzone zaniechanie organu w zakresie działki nr [...] implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ta natomiast, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; nie została wyeliminowana nawet po uznaniu za zasadne ponaglenia i wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy. Brak podejmowania przez tak długi okres czynności (od maja 1949 r.) w zawisłej przed organem sprawie oznacza, że jej sposób procedowania w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania, wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., jak też narusza w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Ustalając termin w jakim organ zobligowany będzie do załatwienia sprawy, Sąd podzielił ocenę Kolegium w tym zakresie, że terminem, w jakim możliwe jest realne zakończenia postępowania w odniesieniu do działki nr [...] będzie termin dwóch miesięcy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach: 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu na rzecz strony kosztów postępowania wynoszących 100 zł (wpis sądowy) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).