II SA/Ol 563/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu oddala skargę. UZASADNIENIE W.M. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Z akt sprawy wynika, że w trakcie pełnienia służby w Policji, skarżący wnioskiem z dnia 19 marca 2015 r., zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia "[...]"r., Komendant Powiatowy Policji przyznał skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 9.232 zł brutto. Skarżący złożył w dniu 1 października 2019 r. raport o zwolnienie ze służby w Policji i rozkazem personalnym z dnia "[...]"r., Nr "[...]"Komendanta Powiatowego Policji skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem "[...]"r. Służbę w Policji pełnił 9 lat 6 miesięcy i 19 dni. Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2020 r., skarżący - powołując się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako: "k.p.a" oraz słuszny interes strony - zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z prośbą o wyrażenie zgody na zwrot przyznanej przez ten organ decyzją z dnia "[...]"r. pomocy finansowej. Swoją prośbę uzasadnił słusznością interesu, polegającą na możliwości uzyskania przez niego pomocy finansowej po podjęciu w dniu "[...]"r. służby w Ministerstwie Obrony Narodowej jako żołnierz zawodowy. Wskazał ponadto możliwość odzyskania przez Policję pełnej kwoty udzielonej pomocy finansowej, która zasili budżet Policji, co stanowi interes społeczny. Decyzją z dnia "[...]"r. nr "[...]"Komendanta Powiatowego Policji, skarżący został wezwany do zwrotu 1/10 pobranej pomocy finansowej w wysokości 995,20 zł. Decyzją z "[...]"r., nr "[...]", Komendant Powiatowy Policji (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]"r. Organ powołał się na treść art. 155 k.p.a. oraz wskazał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 864 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie, pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie: jej nienależnego pobrania; zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji i przyznania pomocy istniały wyczerpująco i enumeratywnie określone w rozporządzeniu podstawy zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego. Podstawą taką nie jest przejście funkcjonariusza Policji do służby w wojsku. Stwierdził, że stosując art. 155 k.p.a., organ nie może odejść od regulacji przyjętej w przepisie prawa materialnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że na przeszkodzie uchyleniu decyzji stoją przepisy szczególne, mianowicie rozporządzenia, w szczególności zaś jego § 5. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 77 § 1 i 4 kpa oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w wyniku niezebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w następstwie powyższego, pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, jak też wadliwe ustalenie stanu faktycznego w treści uzasadnienia decyzji. Po rozpatrzeniu rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]", Komendant Wojewódzki Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że decyzja w sprawie przyznania pomocy finansowej jest decyzją związaną, a nie uznaniową. W trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być zmieniane decyzje związane. Podkreślił, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DZ.U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) zobowiązywał organ, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji. Przyznał, że przepisy resortowe przewidują przypadki zwrotu pomocy finansowej, lecz nie dyktuje to automatycznie możliwości uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej, w trybie art. 155 k.p.a. Wyjaśnił, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a. dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego z dnia "[...]"r., strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Strona zarzucała naruszenie: - art. 155 k.p.a. w zw. z art. 94 ust 1 i 2 ustawy o Policji w zw. a § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym sprawy i uznanie, iż nie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji rozkazem personalnym nr "[...]"z dnia "[...]"r. Komendanta Powiatowego Policji mimo, że wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o zwrocie pomocy finansowej i zwrot ten został przez skarżącego zrealizowany; - art. 155 k.p.a. w zw. a art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów szczególnych, które miałyby w sposób wyraźny stać na przeszkodzie uchyleniu decyzji o przyznaniu pomocy finansowej skarżącemu, mimo odwołania się do tejże przesłanki, jako elementu wstępnego przed oceną wystąpienia bądź nie okoliczności słuszności interesu strony - a tym samym nieuzasadnione i nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach (bez podstawy prawnej) wydanie decyzji utrzymującej w mocy odmowną decyzję KPP. W uzasadnieniu strona podniosła, że w toku argumentacji organ odwoławczy pominął istotną przesłankę, jaką jest wynikający z treści przepisów szczególnych sprzeciw wobec zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto, nie wskazał przepisu prawa, który wyraźnie zakazywałby uchylenia lub zmiany decyzji o przyznaniu pomocy finansowej funkcjonariuszowi Policji w wypadku jego zwolnienia ze służby. W przedmiotowej sprawie nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości to, że skarżący został ze służby w Policji zwolniony rozkazem personalnym nr "[...]"z dnia "[...]"Komendanta Powiatowego Policji. W wyniku powyższego, został zobowiązany do zwrotu udzielonej mu pomocy finansowej, co też uczynił. Z kolei nie ma żadnego przepisu szczególnego - przynajmniej żaden taki dotychczas nie został wskazany zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji - który sprzeciwiałby się w związku z powyższym uchyleniu lub zmianie decyzji o przyznaniu tejże pomocy skarżącemu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Strony wcześniej poinformowano o możliwości wypowiedzenia się w sprawie na piśmie. Przechodząc do meritum, wskazać należy, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wzruszenie zatem decyzji tworzącej prawa nabyte jest możliwe za zgodą strony jeżeli są spełnione łącznie dwa warunki: nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl tego unormowania, zakazane jest wzruszanie decyzji ostatecznej, jeżeli byłoby to sprzeczne z przepisami odrębnymi. Pamiętać też należy, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie do decyzji prawidłowych lub decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tj. wadami niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami (kwalifikowanymi), o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 k.p.a., można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. W art. 155 k.p.a. chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Uchyleniu lub zmianie mogą ulec tylko takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. W przedmiotowej sprawie, skarżący domagał się uchylenia ostatecznej decyzji z dnia "[...]" r., przyznającej mu na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przepis ten stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego reguluje cytowane przez strony rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Decyzja w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego policjantowi ma charakter deklaratoryjny, potwierdza jedynie prawo do świadczenia w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uwzględnić należy, że art. 94 ust. 1 ustawy o Policji znajduje się w rozdziale 8 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Z przyjętych w tym rozdziale rozwiązań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). W przypadku, gdy ww. uprawnienie nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy) albo o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1). Policjant ma bowiem ustawowe prawo do lokalu dla siebie i członków rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Celem regulacji, dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej (por. wyro. NSA z 8 listopada 2018 r., I OSK 1074/18, publ. w CBOSA). Uprawnienie to nie może być więc traktowane jako przywilej funkcjonariusza. Przedmiotowe świadczenie stanowi formę pomocy dla funkcjonariusza w uzyskaniu miejsca zamieszkania spełniającego jego potrzeby, nie zaś dodatkową gratyfikację, czy też środek mający prowadzić do wzbogacenia się funkcjonariusza (por. wyrok SN z 13 grudnia 2016 r., III PK 36/16, LEX nr 2261776). Jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie spełnia warunków do uzyskania prawa pomocy finansowej (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1999 r., OPS 1/99, publ. ONSA). Przyznanie policjantowi pomocy finansowej oznacza zaś, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone. Pomoc taka nie ma jednak tylko charakteru indywidualnego, gdyż dotyczy całej rodziny funkcjonariusza. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu ma co do zasady charakter jednorazowy. Potwierdza to treść § 2 o rozporządzenia, w myśl którego pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej i § 7 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że pomoc finansowa nie przysługuje policjantowi, który uzyskał pomoc finansową w pełnej wysokości na podstawie dotychczasowych przepisów. Wyjątek od tej zasady, unormowany w art. 96 ustawy o Policji, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepisy wprowadzające wyjątki należy stosować ściśle do stanów faktycznych, objętych dyspozycją przepisu wprowadzającego wyjątek. Wskazać należy, że z omówionych przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia jednoznacznie wynika, że poza wyjątkiem określonym w art. 96 ustawy o Policji, nie jest dopuszczalne ubieganie się po raz kolejny o pomoc finansową na uzyskanie lokalu. Okoliczność, że skarżący zrezygnował ze służby w Policji i jest aktualnie żołnierzem zawodowym nie zmienia postaci rzeczy. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji objętej wnioskiem stanowiłoby niewątpliwie obejście prawa. W wyroku z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1688/14 (publ. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu przez funkcjonariusza w celu ubiegania się po raz kolejny o taką pomoc, uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. NSA podkreślił, że nie leży w interesie społecznym wielokrotne korzystanie z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. NSA wyjaśnił też w tym wyroku, że przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane". Skarżący natomiast wykorzystał pomoc finansową udzieloną mu na uzyskanie lokalu na gruncie ustawy o Policji w 9/10 kwoty, a więc cel ustawy został osiągnięty, skarżący miał zapewnione warunki do pełnienia służby w Policji. W związku z powyższym, nie jest słuszne domaganie się uchylenia decyzji realizującej cel ustawy. Skoro przyznana pomoc była świadczeniem należnym i wykorzystana została przez skarżącego zgodnie z celem, to brak jest podstaw prawnych do żądania uchylenia decyzji przyznającej rzeczoną pomoc finansową. Postanowienia § 5 rozporządzenia określają enumeratywnie przypadki, w których organ może domagać się zwrotu przyznanej pomocy finansowej. Ze względu na powyższe, organ pierwszej instancji decyzją nr "[...]" z dnia "[...]"r. wezwał skarżącego do zwrotu 1/10 pobranej pomocy finansowej w wysokości 995,20 zł. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm.). Reasumując, stwierdzić należy, że uwzględnienie wniosku skarżącego byłoby sprzeczne z omówionymi przepisami i naruszało interes społeczny, co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku. Skarżący niewątpliwie ma interes prawny w żądaniu uchylenia decyzji, której wyeliminowanie z obrotu prawnego uchylałoby negatywną przesłankę do ubiegania się ponownie o pomoc finansową na cele mieszkaniowe w służbie wojskowej. Nie jest to jednak, zdaniem Sądu, wystarczające do żądania uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten wymaga, żeby interes strony był słuszny, czyli m.in. zgodny z prawem. Tak zaś nie jest w rozpatrywanym przypadku, co potwierdzają powyższe rozważania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę.