II SA/Rz 797/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Fundacji (...) (dalej zwanej: Fundacją lub skarżącą) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: SKO lub Kolegium) z dnia (...) maja 2020 r., nr (...) odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, które wydano w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia (...) czerwca 2019 r. Fundacja zwróciła się do Kolegium o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...) umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa drogi leśnej R.-S." w gminie [...], jednocześnie wnosząc o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w tym postępowaniu. Zdaniem Fundacji stwierdzenie, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa. W złożonym wniosku Fundacja argumentowała, że prowadzi działalność statutową w zakresie propagowania i realizowania działań na rzecz ochrony przyrody, w tym również poprzez inicjowania i udział w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach sądowych. Fundacja wskazała także, że od lat prowadzi działania mające na celu ochronę przyrody na obszarach Pogórza [....] oraz Gór [...], a także Bieszczad. We wniosku podniesiono, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2019 r., nr (...), SKO , podając w podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 31 § 2 w zw. z art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 – dalej: k.p.a.) odmówiło Fundacji dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy z dnia (...) listopada 2012 r., stwierdzając, iż złożony w tym zakresie wniosek jest bezzasadny, gdyż Fundacja nie uprawdopodobniła realnego interesu bycia stroną postępowania i treści swego żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. II SA/Rz 955/19, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez Fundację, uchylił postanowienie SKO z dnia (...) czerwca 2019 r. Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., bowiem Fundacja wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego oraz dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Sąd wyłożył, że rozpoznanie podania o wszczęcie postępowania z urzędu powinno nastąpić w pierwszej kolejności i de facto postanowienie w tym przedmiocie może rozstrzygać jednocześnie w swym zakresie kwestię ewentualnego udziału organizacji w postępowaniu, którego dotyczy wniosek. Zarówno bowiem wszczęcie postępowania z urzędu po rozpoznaniu żądania w tym przedmiocie organizacji społecznej może przesądzać o udziale takiej organizacji w tym postępowaniu, jak i odmowa wszczęcia postępowania rozstrzyga o powyższym. Tut. Sąd skonstatował, że SKO powinno rozpoznać żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w oparciu o art. 31 k.p.a. i przy tym w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych wnikliwie zbadać jednocześnie czy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji i czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisanym na wstępie postanowieniem z dnia (...) maja 2020 r. odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak wyjaśniono w postępowaniach środowiskowych mogą występować organizacje ekologiczne wyłącznie w przypadku, gdy postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081). Wyjaśniono, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. właściwy organ może stwierdzić nieważność z urzędu lub na wniosek strony. Zdaniem organu brak jest podstaw prawnych do dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. Jak zauważył organ, cele zostały sformułowane ogólnikowo i sprowadzają się do "propagowania i realizowania działań na rzecz ochrony przyrody". Cel ten nie daje dostatecznych podstaw do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławczy wskazało także, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi być również uzasadniony interesem społecznym. Jak wyjaśniono interes społeczny, w którego obronie staje Fundacja, to wydawanie decyzji pozwalających na realizację przedsięwzięć ingerujących w środowisko - w zgodzie z prawem. W ocenie Kolegium, nieuzasadnione jest żądanie Fundacji wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanej decyzji wyłącznie ze względu na to, że jej zdaniem narusza prawo. W tym przypadku Fundacja powinna uprawdopodobnić zaistnienie przesłanki nieważności. Organ odwoławczy podkreślił, że Fundacja winna wykazać związek żądania z celami statutowymi organizacji oraz istnienie interesu społecznego przemawiającego za uczynieniem zadość temu żądaniu. SKO za chybione uznało upatrywanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w trybie nadzwyczajnym tylko z uwagi na zarzut naruszenia prawa zwłaszcza, że w fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Organ odwoławczy skonstatował, że w świetle art. 31 k.p.a. udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym winno odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, a nie tylko służyć wyłącznie jednostkowym celom tej organizacji. Fundacja nie zgodziła się z wydanym postanowieniem, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której zwróciła się o zobowiązanie Kolegium do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania i dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jako podstawę powyższego Fundacja wskazała naruszenie przez organ art. 31 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że: - nie został spełniony wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi organizacji polegającymi na "propagowaniu i realizowaniu działań na rzecz ochrony przyrody", bo do decyzji Wójta Gminy o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie miały w ogóle zastosowania przepisy ustawy o ochronie przyrody, mimo, że nie ma żądnego znaczenia, jakie przepisy mają zastosowanie do przedmiotowej decyzji, a raczej to, że realizacja decyzji dotyka i ingeruje w otaczające środowisko, co pokrywa się z celami statutowymi Fundacji, - za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny, mimo że Fundacja w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności podała, że w ramach kampanii społecznej "Ratujmy serce Karpat" petycję, w której jako jeden z kilku postulatów było monitorowanie budowy dróg leśnych w obszarach niezurbanizowanych, poparło ponad 142 tysiące osób, na co przedstawiła konkretny dowód, co oznacza, że za wszczęciem postępowania przemawia realny interes grupy społecznej. W uzasadnieniu skargi wskazano na nieuzasadnione wyjaśnienia organu dotyczące ogólnikowego celu statutowego Fundacji oraz braku zastosowania ustawy o ochronie przyrody do postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. W ocenie Fundacji organ w żaden sposób nie ustosunkował się do podanych w jej wniosku argumentów, a w szczególności nie uzasadnił dlaczego nie stanowi podania konkretnego interesu społecznego, w obronie którego staje Fundacja, strona petycyjna https://karpaty.wwf.pl i 142 tysiące podpisów stanowiących wyrazy poparcia dla postulatów dotyczących monitorowania budowy dróg leśnych w Karpatach. Ponownie przypomniano, że wartościami istotnymi i ważnymi ze społecznego punktu widzenia, które podlegałyby ochronie jest zachowanie środowiska naturalnego, które występuje w lasach o charakterze pierwotnym na terenie m.in. Pogórza [...] i na terenie projektowanego [....] Parku Narodowego, które akurat pokrywa się z obszarem terytorialnym nadleśnictwa Bircza. Fundacja podniosła, że budowa drogi leśnej będzie związana ze zwiększonym ruchem kołowym w tym obszarze. Może ponadto przeciąć przy tym szlaki migracyjne, a jej eksploatacja może przyczynić się do płoszenia ptaków w okresie lęgowym. W uzasadnieniu skargi Fundacja zwróciła uwagę, że nie kwestionuje każdej inwestycji, tylko te, które z punktu widzenia utworzenia w przyszłości [....] Parku Narodowego, mogłyby wywrzeć nieodwracalne skutki w przyrodzie. Fundacja podkreśliła, że domaga się, aby inwestycje polegające na budowie lub przebudowie dróg leśnych były realizowane po przeprowadzeniu odpowiedniej oceny oddziaływania na środowisko, co niewątpliwie leży w interesie publicznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd odnotowuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane nią postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fundacja zwróciła się do Kolegium o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...) umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa drogi leśnej R.-S." w gminie [...], jednocześnie wnosząc o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w tym postępowaniu. Sprawa podlegała rozpoznaniu w reżimie określonym treścią art. 153 P.p.s.a., w myśl której ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W prawomocnym wyroku wydanym w sprawie II SA/Rz 955/19 Sąd przesądził, że wniosek fundacji powinien zostać rozpoznany w trybie art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. – jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. Wstępnie konieczne jest również wyjaśnienie, że Fundacja skorzystała z trybu zaskarżenia postanowienia Kolegium, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. W myśl powołanego przepisu "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. (...)." Ponieważ na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 31 § 2 K.p.a. przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 31 § 2 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a., fundacja mogła wnieść na nie skargę do tutejszego Sądu, bez uprzedniego wyczerpania przedmiotowego trybu. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. literalnie odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnych, to jednak w orzecznictwie nie ma wątpliwości, iż zakres jego stosowania obejmuje również postanowienia – zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. I SA/Wa 779/18. Aprobatywne rozpoznanie wniosku skarżącej fundacji uzależnione było od pozytywnego zweryfikowania związku zachodzącego pomiędzy żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego a celami statutowymi tej fundacji oraz interesem społecznym. SKO oceniło tę kwestię negatywnie, co w ocenie Sądu nastąpiło z naruszeniem prawa. Należy podać, że żądania organizacji społecznej muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym – wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2020 r., sygn. II SA/Kr 58/20. Z zalegającego w aktach sprawy Statutu Fundacji wynika, że celem jej działania jest "propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska Polski i świata" - § 5 Statutu. Fundacja ów cel realizuje miedzy innymi przez "działalność interwencyjną i kontrolną w zakresie stanu środowiska przyrodniczego oraz przestrzegania przepisów dotyczących ochrony przyrody, zagospodarowania i planowania przestrzennego oraz budownictwa, w tym między innymi inicjowanie i udział w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach sądowych, wyrażanie opinii na temat sprawa z zakresu ochrony przyrody, wyrażanie wniosków i opinii w procesie stanowienia prawa, kierowanie wniosków i wystąpień do organów władzy publicznej oraz innych odpowiednich organów i podmiotów." - § 6 pkt 14 Statutu. W uzasadnieniu wniosku fundacja wyraźnie naprowadziła, że od lat zaangażowana jest w działania celowane w kierunku ochrony przyrody na obszarach Pogórza [...] oraz Gór [...], a także Bieszczad. Zwrócono uwagę, że Fundacja brała udział w licznych postępowaniach zmierzając do ochrony dziedzictwa przyrodniczego Karpat. Posiada odpowiednią wiedzę i doświadczenie pozwalające jej prawidłowo realizować kontrolę społeczną. Precyzując dalej podała, że wspólnie z Fundacją WWF Polska prowadzi kampanie "Ratujmy Serce Karpat". Jednym z postulatów tej kampanii jest społeczne monitorowanie budowy dróg leśnych w obszarach niezurbanizowanych. Pod petycją wspierające przedmiotowe działania, według twierdzeń Fundacji, podpisało się 142 101 osób. Fundacja eksponowała, że analiza kilkunastu postępowań wykazała, że organy bezzasadnie i contra legem umarzały postępowania administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegających na budowie dróg leśnych. W ocenie Fundacji organy wadliwie zrekonstruowały pojęcie "drogi twardej". Zestawienie hipotezy art. 31 § 1 K.p.a. oraz uzasadnienia wniosku Fundacji o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie potwierdza tezy, że wniosek jest zbyt ogólny i de facto wyraża wyłącznie partykularny interes Fundacji pomijając interes społeczny. Statutowy cel działania Fundacji jednoznacznie koreluje z przedmiotem postępowania, którego wszczęcia się domaga. Jeżeli celem działania Fundacji jest szeroko pojęta ochrona zasobów przyrodniczych i środowiskowych, którego jedną z form realizacji jest uczestnictwo (poprzez inicjowanie i wstąpienie) w postępowaniach administracyjnych, w których wydaje się decyzje ingerujące w te wartości, to nie można zasadnie twierdzić, że organizacja nie wykazała przesłanki związku statutowej działalności z przedmiotem postępowania, którego wszczęcia się domaga. Fundacja uszczegółowiła czym się zajmuje i jaki jest przedmiot postępowania, którego dotyczy jej wniosek. Wskazała również konkretne podstawy wszczęcia postępowania nieważnościowego. W ocenie Sądu nie ma również wątpliwości, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny wyrażający się w potrzebie społecznej kontroli właściwej ochrony wartości publicznych, jakimi są przyroda i środowisko. Fundacja wskazała na konkretne formy aktywności społecznej realizowanej w celu ochrony dziedzictwa przyrodniczego terenu Karpat (program "Ratujmy Serce Karpat") powołała się również na sprecyzowane okoliczności wskazujące na jej społeczną legitymację (140 101 podpisów wspierających). Podsumowując, w granicach związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a. Sąd stwierdza, że Kolegium wadliwie rozważyło i oceniło zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście zasadności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...) umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa drogi leśnej R.-S." w gminie [...], czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Kwestia zasadności wniosku Fundacji, a zatem weryfikacji podanych przez Fundację podstaw nieważnościowych ma charakter autonomiczny i będzie rozstrzygana po przeprowadzeniu postępowania, na podstawie art. 158 § 1 i § 2 K.p.a. Z podanych powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie – art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Rozstrzygając ponownie w przedmiocie wniosku Fundacji Kolegium weźmie pod uwagę przedstawione przez Sąd oceny.