II OSK 1680/12

SENTENCJA Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1329/11 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1329/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji - aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1976 r., wydanego przez Naczelnika Gminy G. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] kwietnia 1976 r. Naczelnik Gminy G. wydał akt własności ziemi stwierdzający, że K. W. stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości o pow. [...] ha, położonej we wsi K. B., oznaczonej jako działka nr [...]. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2010 r. L. W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tego aktu własności ziemi podając, iż od 30 lat jest posiadaczką nieruchomości, a akt własności ziemi z rażącym naruszeniem prawa został wydany na rzecz innej osoby. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie w tej sprawie, stwierdzając, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Odwołując się od wskazanej decyzji, L. W. powołała się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i podkreśliła, że Wojewoda Łódzki nie zastosował art. 158 § 2 k.p.a., który - jej zdaniem - został ustanowiony specjalnie dla takiej sytuacji prawnej w jakiej ona się znajduje. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość stanowiska Wojewody Łódzkiego i podkreślił brak możliwości badania w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości aktu własności ziemi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie art. 158 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Akt własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1976 r. wydany dla K. W. na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stał się ostateczny przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, zatem obecnie nie jest możliwie wzruszenie tego aktu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 158 k.p.a., Sąd wskazał, iż przepis ten znajduje się w rozdziale 13 pod tytułem "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Stosowanie wszystkich przepisów tego rozdziału zostało wyłączone z mocy art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Skoro cytowany przepis art. 63 ust. 2 ustawy stanowi, że do aktów własności ziemi nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, oznacza to, że nie mają zastosowania również poszczególne przepisy rozdziały 13 k.p.a. Tylko wtedy, gdy w ogóle może nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji, może mieć zastosowanie art. 158 k.p.a., oczywiście tylko w sytuacjach objętych jego dyspozycją. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła L. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci aktu własności ziemi wyłączona jest możliwość stwierdzenia, że akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę, że osoba wskazana w tej decyzji nie spełniała warunków przewidzianych w ustawie z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, - art. 145 § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że daje on podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie bez konieczności odniesienia się do wydania tego aktu z rażącym naruszeniem prawa, - art. 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że wprawdzie obecnie przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności aktów własności ziemi, jednak przepisy te nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej w tej sprawie możliwe jest więc wydanie decyzji merytorycznej. Strona skarżąca powołała się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 1481/07, w którym stwierdzono, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności, a takie postępowanie było prowadzone w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1187) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r., Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu (art. 63 ust. 3). Z regulacji tej wynika, że od dnia wejścia życie ustawy z 1991 r., czyli od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości prowadzenia postępowań administracyjnych w trybach nadzwyczajnych, tj. w trybie wznowienia postępowania, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i w trybie uchylenia lub zmiany decyzji, zmierzających do wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W skardze kasacyjnej strona skarżąca przyznaje wprawdzie, że obecnie przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności aktów własności ziemi, jednak – w jej ocenie - przepisy te nie wyłączają możliwości zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. i stwierdzenia, iż akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Pogląd ten jest błędny, albowiem przepis art. 63 ust. 2 powołanej ustawy wyłącza zastosowanie do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. wyłącza możliwość wzruszenia tych decyzji administracyjnych w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, regulowanym przepisami art. 156 -159 k.p.a. Należy ponadto zauważyć, że przepis art. 63 ust. 3 powołanej ustawy nakazuje umorzenie postępowań administracyjnych toczących się w sprawach, o których mowa w art. 63 ust. 2. Oznacza to, że od dnia 1 stycznia 1992 r. nie tylko nie można stwierdzić nieważności aktu własności ziemi, ale także nie można prowadzić postępowania nieważnościowego dotyczącego takiego aktu. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z przepisu tego wynika więc, że w przypadku zaistnienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 2 k.p.a. organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określone w art. 156 § 1 k.p.a., lecz z przyczyn wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. nie może zostać stwierdzona nieważność decyzji administracyjnej. Przepis ten – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – może mieć jednak zastosowanie tylko wtedy, gdy w ogóle istnieje prawna możliwość weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nieważnościowym, a w tej sprawie takiej możliwości już nie ma. Stanowisko to potwierdza również powołany przez stronę skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 1481/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. W tej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1976 r. wydanego przez Naczelnika Gminy G. zostało wprawdzie wszczęte na wniosek K. W., lecz decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Łódzki je umorzył, gdyż – z uwagi na treść art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 1991 r. - brak było podstaw do jego prowadzenia i badania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia są nietrafne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.