II OSK 1296/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 788/05 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wspólnota Mieszkaniowa (...) w W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. VII SA/Wa 788/05, oddalającego jej skargę wniesioną na decyzję Wojewody M. z dnia [...], Nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę sali gimnastycznej. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent [...] W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 27 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Urzędowi Dzielnicy [...] na budowę sali gimnastycznej z zapleczem i częścią dydaktyczną na terenie Zespołu Szkół [...] Nr [...], przy ul. [...] w W.. Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa (...) w W.. Skarżący wskazali, iż organ I instancji z naruszeniem art. 28 kpa nie powiadomił ich o toczącym się postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w związku z czym pozbawiono Wspólnotę możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. Wspólnota domaga się odsunięcia projektowanej inwestycji od granicy jej działki na odległość 20 m, a nie jak to przewidziano w projekcie 13 m. Posadowienie tak blisko granicy jej działki sali gimnastycznej spowoduje, zdaniem odwołujących się, znaczne obniżenie poziomu warunków użytkowych ich mieszkań przez pogorszenie naturalnego oświetlenia, zaśmiecanie terenu sąsiedniej nieruchomości, wzmożony hałas. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż projektowana inwestycja spowoduje likwidację kasztanowca, który ich zdaniem spełnia wszelkie kryteria pomnika przyrody. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Wojewody M. po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten ogranicza więc krąg podmiotów, które mogą być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, zdaniem WSA, niewątpliwy interes prawny mają właściciele i użytkownicy wieczyści działek znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został przez ustawodawcę w art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane. Wyznaczany jest on, m.in., przez przepisy techniczno-budowlane określające odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Projektowana inwestycja usytuowana jest w odległości ok. 13 m od granicy działki skarżącej Wspólnoty, co jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że nie naruszono uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Dodatkowo organ wskazał, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego, w związku z czym zgodnie z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 cyt. ustawy nie można było odmówić wydania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa (...) w W., zarzucając decyzji naruszenie art. 7 i art. 28 k.p.a. oraz art. 2, art. 42 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ograniczenie prawa do równego traktowania stron. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty sformowane w odwołaniu i dodatkowo podniesiono, iż na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Organy architektoniczno-budowlane całkowicie pominęły ten przepis, powołując się wyłącznie na art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że realizowanie inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oznacza, iż obiekt ten nie oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości. Wydając pozwolenie na budowę nie wzięto, ich zdaniem, pod uwagę interesów lokalnej społeczności. Projektowana inwestycja może być bowiem odsunięta od granicy działki skarżących, gdyż teren przyległy do budynku szkoły jest niezagospodarowany i można na nim realizować inwestycję. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę. Podstawę procesowej legitymacji strony musi natomiast stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. W przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stronami tego postępowania są, z mocy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), inwestor, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 cyt. ustawy i należy go rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu związane z tym obiektem. A zatem legitymacja procesowa strony ma charakter obiektywny i wynikać może wyłącznie z przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu tego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że wnosząca odwołanie Wspólnota Mieszkaniowa (...), nie wykazała w sprawie żadnych przepisów ograniczających zagospodarowanie jej terenu w związku z projektowaną inwestycją, a tym samym nie wykazała naruszenia prawem chronionego interesu. Projektowana sala gimnastyczna usytuowana jest w odległości 12,80 m od granicy działki skarżącej i w żadnym razie nie pogorszy warunków życia członków wspólnoty oraz nie utrudni korzystania z nieruchomości. Odległość ta nie narusza także przepisów rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie, zawierającego regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził też naruszenia przepisów art. 42 i 77 Konstytucji RP, które nie znajdują w sprawie żadnego zastosowania, ani art. 2 tego aktu prawnego wprowadzającego zasadę ustrojową demokratycznego państwa prawa. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa ul. (...) w W.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) (dalej w skrócie: prawo budowlane), 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) (zwaną dalej: ustawą o planowaniu), 3) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) (dalej w skrócie: rozporządzenie Ministra), 4) naruszenie prawa procesowego, polegającego na obrazie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (dalej w skrócie: ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 i art. 11 k.p.a., art. 40 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880). Skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyłączną przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego było uznanie przez organ II instancji, iż Wspólnota Mieszkaniowa ul. (...) w W. nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę przedmiotowej hali sportowej. Organ odwoławczy, podobnie jak i Sąd I instancji, w tej sytuacji w ogóle nie zajmował się kwestiami merytorycznymi związanymi z wydaniem tego pozwolenia, bowiem uznał, iż w sprawie brak jest odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot. Dlatego za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia tych przepisów, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ani nie stosował w tej sprawie, ani nie oceniał prawidłowości zastosowania. Dotyczy to przepisu art. 40 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, iż każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie są także uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył pozostałych wskazanych nią przepisów ani w wyniku ich wadliwej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. prawo budowlane przepisem art. 28 ust. 2 wprowadziło własną definicję strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zgodnie z tą definicją stroną postępowania w takiej sprawie są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten wiąże się z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego określającego "obszar oddziaływania obiektu" jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Aby więc jakiś podmiot mógł być uznany za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę, musi on wykazać, iż jego nieruchomość leżąca w pobliżu projektowanego obiektu budowlanego podlega - zgodnie z obowiązującymi przepisami, przede wszystkim regulującymi warunki techniczne i usytuowanie obiektów budowlanych - określonym ograniczeniom związanym z budową projektowanego obiektu. Wojewoda M. w zaskarżonej do WSA decyzji prawidłowo ustalił, iż nieruchomość skarżącej Wspólnoty nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, gdyż na skutek jego budowy nie nastąpią żadne ograniczenia w zagospodarowaniu lub sposobie użytkowania nieruchomości przy ul. (...) w W.. Stanowisko to jest w pełni uzasadnione, a skarżący nie przedstawili żadnych argumentów na jego podważenie. Budowana hala sportowa ma mieć wysokość około 8 m i będzie usytuowana około 13 m od granicy nieruchomości inwestora. Jest więc oczywistym, iż nie pozbawi ona światła dziennego budynków na sąsiedniej nieruchomości z naruszeniem przepisu § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Strona skarżąca nie wykazała też żadnego innego prawnego ograniczenia zagospodarowania jej nieruchomości, będącego skutkiem realizacji spornej inwestycji. Skoro więc skarżąca nie wykazała podstaw do uznania jej za stronę, to również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczące naruszenia art. 8 i 11 k.p.a., należało uznać za nieuzasadnione. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.