I OW 135/20

SENTENCJA Dnia 19 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Myszków o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Myszków a Starostą Myszkowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Gminy Myszków o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta Myszków wnioskiem z dnia 14 maja 2020 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Myszkowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości działki oznaczonej wg ewidencji gruntów jako [...], obręb Myszków w trybie art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Gmina Myszków jako inwestor w dniu 2 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek w trybie art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości działki oznaczonej wg ewidencji gruntów jako [...], obręb Myszków poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości "Budowy sieci wodociągowej służącej do zaopatrzenia w wodę wodociągową nieruchomości graniczącej z działką drogową". W dniu 16 kwietnia 2020 r. Starosta Myszkowski zawiadomił o przekazaniu ww. wniosku do właściwego organu, tj. do Gminy Myszków jako organu właściwego powołując się na art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Odnosząc się do powyższego wnioskodawca przytoczył treść art. 124 ust. 1 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując że nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla nieruchomości nie jest prowadzona księga wieczysta, zbiór dokumentów a zgodnie z ewidencją gruntów władającym działką jest Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wodno Melioracje. Działka o nr ewid. [...], obręb [...] dotychczas jest użytkowana jako grunty pod rowami. Rada Miasta w Myszkowie podjęła w dniu 25 kwietnia 2002 r. uchwałę nr XXXIV/313/02 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Gmina Myszków jest zarządcą drogi gminnej ul. [...], jednakże działka o nr ewid. [...], obręb [...] znajdująca się w pasie drogowym drogi gminnej ma nieuregulowany stan prawny i nie stanowi własności Gminy Myszków. Powołując się na art. 19 oraz art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazano, że Gmina Myszków nie kwestionuje zakresu kompetencji jako zarządcy w zakresie wydawania decyzji na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem pasa drogowego o czym świadczy wydana przez Burmistrza Miasta Myszków decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. Decyzja na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem pasa drogowego nie uprawnia jednak Gminy Myszków jako inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto wnioskodawca stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pod drogami przechodzą na własność gmin z mocy prawa, jednakże dla wywołania skutków prawnych konieczne jest wydanie przez właściwego wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności. Inwestor - Gmina Myszków aby rozpocząć inwestycję musi złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, którego integralną częścią jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym należy wskazać m.in. tytuł do dysponowania nieruchomością. Gmina Myszków nie posiada tytułu do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, gdyż tytułem do dysponowania nie jest zarządzanie drogą gminną przez organ wykonawczy Gminy Myszków. W ocenie wnioskodawcy, mając na uwadze treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustawodawca wprost wskazuje, że to Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości, trudno znaleźć podstawę prawną przekazania Gminie Myszków złożonego wniosku. W odpowiedzi na wniosek Starosta Myszkowski wniósł o jego oddalenie z uwagi na bezprzedmiotowość, bowiem wskazanie Starosty Myszkowskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie jest okolicznością sporną a stan faktyczny sprawy powala przyjąć, że wniosek o wydanie decyzji winien podlegać rygorom z ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowa działka, zgodnie z uchwałą Rady Miasta w Myszkowie z dnia 25 kwietnia 2002 r. nr XXXIV/313/02, została zaliczona do kategorii dróg gminnych a zarządcą drogi, w tym przedmiotowej nieruchomości, jest Gmina Myszków. Starosta Myszkowski nie ma zatem kompetencji do orzekania w tym przedmiocie. Nieruchomość, użytkowana jako grunty pod rowami, zaliczona do kategorii dróg gminnych, zgodnie z ww. uchwałą - wyłączona jest z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Zatem, w ocenie strony, organem właściwym z uwagi na konieczność zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych a mianowicie wydania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg, jest zarządca drogi, którym jest niewątpliwe Gmina Myszków. Wnioskodawca sam potwierdza, że w myśl art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wyłącznym dysponentem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Myszków i jako jej zarządca władny jest do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Podstawowe przy tym znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11, z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11 oraz z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 171/17, I OW 172/17, I OW 173 i I OW 174/17; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno wówczas mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość) kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OW 25/07, z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II OW 98/10 oraz z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OW 150/11). Rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego (o właściwość) nie może polegać na wyszukiwaniu przez sąd właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego, albowiem to organ administracji publicznej właściwy jest do ustalenia rodzaju sprawy a tym samym podstawy materialnoprawnej jej rozstrzygnięcia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt I OW 23/07 oraz z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OW 67/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przedmiotem postępowania zainicjowanego przez Gminę Myszków, działającej jako inwestor, jest wniosek o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości inwestycji "Budowy sieci wodociągowej służącej do zaopatrzenia w wodę wodociągową nieruchomości graniczącej z działką drogową" na działce nr ewid. nr [...], obręb [...], dla której nie jest prowadzona księga wieczysta. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Burmistrz Miasta Myszków wskazał przy tym, że gmina nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy wniosek. Nie została bowiem wydana co do niej decyzja komunalizacyjna. Natomiast Starosta Myszkowski twierdzi, że burmistrz jako zarządca drogi gminnej, obejmującej działkę nr [...] (nie stanowiącej własności Gminy Myszków) jest uprawniony do tego, by wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.). Zatem nie ulega wątpliwości, że pomiędzy organami administracji nie ma zgody co do tego w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego należy rozstrzygnąć sprawę. Obydwa organy nie kwestionują swoich kompetencji do rozstrzygania spraw, tj. Starosta Myszkowski na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a Burmistrz Miasta Myszków, jako zarządca drogi, w zakresie wydawania decyzji na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem pasa drogowego, na podstawie art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też taki wniosek nie mógł być uwzględniony, albowiem przedmiotem wniosku nie jest spór co do organu, natomiast spór dotyczy ustalenia stanu prawnego według którego daną sprawę należy rozstrzygnąć, a więc czy w sprawie ma mieć zastosowanie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wobec powyższego, mając na względzie przedstawione przesłanki niezbędne do uznania sporu za spór o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 22 § 2 i 3 pkt 2 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że taki między stronami nie występuje. Dlatego z braku przesłanek z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 P.p.s.a. wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość należało oddalić.