III SA/Gl 411/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Gminy Gilowice z dnia 30 marca 2011 r. nr VI/20/11 w przedmiocie powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w załączniku do uchwały: rozdziału 1 pkt 3, rozdziału 2 pkt 1, rozdziału 3 pkt 1. UZASADNIENIE Pismem z 2 czerwca 2020r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Gilowice nr VI/20/11 z dnia 30 marca 2011r. w sprawie określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gilowicach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 2 czerwca 2011r. W podstawie prawnej powołał się na art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § ł i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 3 rozdziału 1, pkt 1 rozdziału 2 oraz pkt 1 rozdziału 3 załącznika do uchwały Rady Gminy Gilowice nr VI/20/l 1 z dnia 30 marca 2011 r. zarzucając rażące naruszenie art. 9a pkt. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 218) poprzez wskazanie w załączniku do uchwały: - w rozdziale 1 pkt 3 zadań Zespołu Interdyscyplinarnego; - w rozdziale 2 pkt 1 katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego; - w rozdziale 3 pkt 1 czasu trwania kadencji zespołu interdyscyplinarnego W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny i należy do kategorii aktów wykonawczych odnosi się bowiem do wszystkich osób zamieszkałych na terenie gminy. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów w zgodzie z art. 94 Konstytucji. Upoważnienie Rady Gminy do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zawiera art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W pkt 3 rozdziału 1 Rada określiła co należy do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego. Tymczasem, po myśli art. 9b ust. 1 ustawy, zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Przy czym, program ten przyjmuje postać odrębnych uchwał lub załączników do uchwał, a jego opracowywanie i realizacja należy do zadań własnych gminy. W związku z powyższym działanie Rady Gminy nie mieści się w ramach przekazanego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a pkt 15. W zakwestionowanym zapisie pkt 1 rozdziału 2 Rada ustanowiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego określając jego przedstawicieli, podczas gdy zgodnie z normą kompetencyjną, zawartą w art. 9a ust. 15 ustawy, rada gminy ma określić wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przytoczona delegacja ustawowa nie przyznaje Radzie Gminy kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach Zespołu bowiem z mocy art. 9a ust. 2 ustawy zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy i to on określa jego skład stosując bezpośrednio przepisy ustawowe i działając w oparciu o zawarte porozumienia ze wskazanymi w ustawie podmiotami. W pkt 1 rozdziału 3 załącznika do uchwały Rada w sposob nieuprawniony określiła czas trwania kadencji Zespołu Interdyscyplinarnego wskazując, że kadencja Zespołu Interdyscyplinarnego trwa 4 lata, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia okresu na jaki Wójt może powołać Zespół Interdyscyplinarny. W konkluzji Prokurator podsumował, że zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzime, co oznacza, że istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podkreśliła, że na najbliższej Sesji Rady zostanie poddana pod głosowanie nowa uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania na podstawie, której uchwała Rady Gminy Gilowice Nr VI/20/ll z dnia 30 marca 2011 roku straci moc. Pismem procesowym z 6 listopada 2020r. Gmina poinformowała o podjęciu nowej uchwały w powyższym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności uchwały następuje z powodu wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takiego skutku nie wywiera uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały nowej, o której wspomina rada w odpowiedzi na skargę. Stąd też uchylenie zaskarżonego aktu nową uchwała w bliżej nieokreślonej dacie nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym ani nie świadczy o bezzasadności skargi z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04 , z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 , z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej jako u.s.g.) stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd taki, ugruntowany już w orzecznictwie – w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – wyraził Naczelny Sąd Administracyjny choćby w wyrokach z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i z dnia 18 lipca 2006 r. , sygn. akt I OSK 669/06, publ. LEX 275445). Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Dalsze przepisy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania – możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Ustawa w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 ustawy). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego, upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. ("na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy") jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie budzi wątpliwości, że zawarte w akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mają one charakter powszechny na terenie gminy. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała, ze względu na materię w niej uregulowaną zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). Abstrakcyjność norm zawartych w uchwale wyraża się natomiast w takim ich ukształtowaniu, aby poprzez powtarzalność sytuacji związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunkami jego funkcjonowania, zapewnić działanie zespołu w sposób prawidłowy i nieprzerwany. Nadto stanowienie tego aktu normatywnego ma być oderwane od indywidulanie określonego adresata co nadaje normom zawartym w uchwale charakter norm generalnych. Odnosząc się więc do zarzutów skargi, kwestionujących zgodność z prawem poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały (załącznika), dotyczących określenia zadań zespołu, katalogu podmiotów wchodzących w jego skład oraz czasu kadencji -stwierdzić należy, że są one zasadne. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała w rozdziale 1 pkt. 3 załącznika uregulowała zadania zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie z art. 9b ust. 1 ustawy zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Zgodnie zaś z art. 9b ust. 2 ustawy zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. Przepisy te regulują zatem zakres działania, jak i zadania zespołu interdyscyplinarnego. Należy zgodzić się więc z zarzutami skargi, że określenie w rozdziale 1 pkt 3 załącznika do uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Norma kompetencyjna art. 9a ust. 15 ustawy, wskazana jako podstawa wydania zaskarżonej uchwały, nie upoważniała do określenia zadań zespołu interdyscyplinarnego. Regulowana przez Radę materia nie może naruszać obowiązujących przepisów ustawy i musi mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Kwestionowane w skardze zapisy rozdziału 1 pkt 3 załącznika do uchwały naruszają te zasady, albowiem zadania i sposoby działań zespołu interdyscyplinarnego wynikają już z samej treści art. 9b ust. 1 i 2 ustawy. Mimo że katalog zadań określonych ustawą jest katalogiem otwartym, to norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do jego regulowania. Tego rodzaju działanie nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, jak i w dyspozycji art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Odnośnie następnego zarzutu zauważyć należy, że w myśl art. 9a ust. 3 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Zgodnie z art. 9a ust. 4 ustawy – w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Zgodnie zaś z art. 9a ust. 5 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Tak więc art. 9a ust. 3-5 ustawy określa skład zespołu interdyscyplinarnego. Przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Tymczasem w rozdziale 2 pkt 1 załącznika do uchwały powtórzono postanowienia art. 9a ust. 3 ustawy, jak też dokonano modyfikacji art. 9a ust. 5 ustawy, pomijając możliwość włączenia do składu zespołu także podmiotów określonych w tym przepisie. Niezgodny z prawem jest także zakwestionowany w skardze zapis rozdziału 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy w sposob nieuprawniony określiła czas trwania kadencji Zespołu Interdyscyplinarnego wskazując, że kadencja Zespołu Interdyscyplinarnego trwa 4 lata. Analiza przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wskazuje, że ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia okresu na jaki Wójt może powołać Zespół Interdyscyplinarny. Zatem i ten przepis uchwały podjęty zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Wobec więc stwierdzenia powyższych naruszeń Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wnioskowanych częściach. ----------------------- 2