II OSK 2311/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i D. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 87/20 w sprawie odrzucenia skargi M. M. i D. M. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 87/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. M. i D. M. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z 16 kwietnia 2020 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie nierozpoznania sprzeciwu od opinii lekarza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że powyższa skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Organ podkreślił, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta przez nieprzekazanie sprzeciwu skarżących do Komisji Lekarskiej działającej przy Rzeczniku Praw Pacjenta. W sprawie tej pismem z dnia 19 listopada 2019 r. poinformowano skarżących o zwrocie sprzeciwu ze względu na niezłożenie go w terminie, a następnie pismem z 5 grudnia 2019 r. podtrzymano stanowisko zajęte w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analizując sprawę stwierdził, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w zakresie nierozpoznania sprzeciwu od opinii lekarza. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r. poz. 849) pacjent lub jego przedstawiciel ustawowy mogą wnieść sprzeciw wobec opinii albo orzeczenia określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, jeżeli opinia albo orzeczenie ma wpływ na prawa lub obowiązki pacjenta wynikające z przepisów prawa (ust. 1). Sprzeciw wnosi się do Komisji Lekarskiej działającej przy Rzeczniku Praw Pacjenta, za pośrednictwem Rzecznika Praw Pacjenta, w terminie 30 dni od dnia wydania opinii albo orzeczenia przez lekarza orzekającego o stanie zdrowia pacjenta (ust. 2). Sprzeciw ten wymaga uzasadnienia, w tym wskazania przepisu prawa, z którego wynikają prawa lub obowiązki (ust. 3). W przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 3 sprzeciw jest zwracany osobie, która go wniosła (ust. 4). Nadto stosownie do art. 31 ust. 8 omawianej ustawy do postępowania przed Komisją Lekarską nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd podkreślił, że sprzeciw jest rodzajem odwołania od opinii lekarskiej lub orzeczenia lekarza, z którym pacjent się nie zgadza. Przepisy powołanej ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta określają w bardzo konkretyzowany sposób w jakiej sytuacji można wnieść sprzeciw oraz jakich przepisów do tego postępowania się nie stosuje. Z przywołanych przepisów wynika, że zwrot sprzeciwu przez Rzecznika Praw Pacjenta, czy też nieprzekazanie sprzeciwu do Komisji Lekarskiej nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w katalogu opisanym w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które podlegałyby kognicji sądu administracyjnego. Żaden przepis szczególny nie przewiduje także możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę formę działania Rzecznika Praw Pacjenta. Z tego względu w ocenie Sądu zwrot sprzeciwu czy jego nieprzekazanie do Komisji Lekarskiej jest czynnością materialno-techniczną Rzecznika Praw Pacjenta i nie dotyczy praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stąd też nie stanowi decyzji ani czynności, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Równocześnie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Odrzucenie skargi następuje w formie postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym (§ 3 omawianego przepisu). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej M. M. i D. M. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie art. 3 § 2 w zw. z art. 51 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że wniesiona przez skarżących skarga nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w zakresie nierozpoznania sprzeciwu stanowi naruszenie praw i obowiązków skarżących, przez co podlega ona kognicji sądu administracyjnego, II. naruszenie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że od odmowy rozpoznania przez Rzecznika Praw Pacjenta sprzeciwu od opinii lekarza nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podczas gdy w Konstytucji zawarta jest gwarancja prawa do dochodzenia naruszonych praw i wolności przed sądem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnośnie do wniosku skarżących o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać trzeba, że zostały one skonstruowane niedokładnie. Przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze. Przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie – wobec związania granicami skargi kasacyjnej - ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Już tylko z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do oceny zarzutu naruszenia wskazanych wskazanego przepisu. Niemniej jednak Sąd wyjaśnia, że skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a lub bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że będąca przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w zakresie nierozpoznania sprzeciwu od opinii lekarza nie jest ani decyzją administracją, ani czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wypełnia też dyspozycji art. 3 § 2 pkt 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Opinia lekarska nie jest zatem decyzją. Nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność w rozumieniu art. 3 pkt 1-3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Podsumowując opinia lekarska nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro zaś jak wyżej wskazano skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a opinia lekarska nie jest decyzją administracyjną i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w zakresie bezczynności Rzecznika Praw Pacjenta przez nieprzekazanie sprzeciwu skarżących do Komisji Lekarskiej działającej przy Rzeczniku Praw Pacjenta. Odnosząc się do drugiego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, odnotować trzeba, że prawo do sądu jest bezspornie jednym z fundamentalnych uprawnień jednostki, mającym swoje źródło zarówno w Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 – "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", a także art. 77 ust. 2 – "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw"), jak i w normach prawa międzynarodowego (art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Prawo dostępu do sądu nie ma jednak charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń do których należy m.in. brak dopuszczalności wniesienia skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wskazać należy, iż w art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka więc jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). ----------------------- 6