II OSK 1397/18

SENTENCJA Dnia 11 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 450/17 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 450/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. SA z siedzibą L. pozwolenia na przebudowę istniejącej nadziemnej linii SN-15 kV "[...]" w obrębie ewid. D., S., gm. C. na działkach nr [...] obręb S. i na działkach nr [...] obręb D.. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący, właściciel działek nr [...],[...] i [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę stosownie do treści art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), tj. do wniosku załączył: projekt budowlany, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójta Gminy C. oraz pozwolenie wodnoprawne. Inwestycja została usytuowana zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., uchwalonego uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) oraz decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane m.in. działkami o nr [...],[...] i [...] w obrębie D., stanowiącymi własność odwołującego D. R., wywodzi z decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości działki nr [...],[...] i [...] w miejscowości D. oraz decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], zezwalającej P. SA na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania ww. decyzji Starosty z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności i ww. decyzji Starosty ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy C. stwierdził, że inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Ponadto organ stwierdził, że trwające postępowanie o uchylenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy C., pozostaje bez wpływu na sprawę, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy C. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zatem bezzasadny jest wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 450/17, oddalając skargę, wskazał w odniesieniu do kwestionowanego przez skarżącego prawa inwestora do dysponowania działkami nr [...], [...] i [...] na cele budowlane, że inwestor przedstawił decyzje Starosty O. wydane na podstawie art. 124 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. ww. decyzję w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz ww. decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Obie decyzje w administracyjnym toku instancji zostały utrzymane w mocy przez Wojewodę [...]. Sąd stwierdził, że obie decyzje stanowią tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, dla wypowiedzianej powyżej oceny nie ma znaczenia argumentacja skarżącego wskazująca na zainicjowane przez skarżącego postępowania sądowoadministracyjne dotyczące zaskarżenia ww. decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz niezwłocznego zajęcia nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Odpowiednio wyrokami z dnia 31 maja 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 389/17 i IV SA/Wa 388/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi skarżącego. Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do inwestycji celu publicznego. Dla tej inwestycji została wydana przez Wójta Gminy C. ww. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z decyzji tej wynika, że przebudowa nadziemnej linii SN-15 kV nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i projektowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Wynika także, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał uzgodnienia projektowanej inwestycji na zasadzie tzw. "milczącej zgody". Planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) według którego działki nr [...], [...], [...] położone w obrębie D. gm. C., w części znajdują się w jednostce strukturalnej planu o symbolu EE – teren infrastruktury elektroenergetycznej. Na terenie tym dopuszcza się lokalizację obiektów urządzeń elektroenergetycznych w tym: słupów i przewodów elektroenergetycznych oraz infrastruktury towarzyszącej w tym: dróg do obsługi infrastruktury elektroenergetycznej. Ponadto decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], Starosta O. udzielił inwestorowi pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie obiektów budowlanych i robót budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu, organy prawidłowo wypełniły obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Trafnie ustaliły, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ww. decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, zawiera informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, wobec spełnienia przez inwestora, wymagań określonych w art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew zarzutom skarżącego nie doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentów w postaci wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2018 r. skierowanego do Wójta Gminy C., pisma Wójta Gminy C. z dnia 12 lutego 2018 r. oraz, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu, mając na uwadze, że przeprowadzenie ww. dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponadto, na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o zawieszenie niniejszego postępowania ze względu na fakt ujawnienia się czynu, którego ustalenie w drodze karnej może mieć wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, na czas trwania postępowania karnego prowadzonego obecnie przez Prokuraturę Okręgową w O. pod sygn. akt [...] dotyczącego przekroczenia uprawnień m.in. przez Starostę O. i urzędników Starostwa O. w związku z wydawaniem decyzji administracyjnych m.in. w sprawie inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji polegających na naruszeniu art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, podczas gdy jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową", i wskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że w ww. decyzji lokalizacyjnej Wójt Gminy C. stwierdził, że inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, podczas gdy ww. decyzja nie dotyczyła ww. inwestycji na nieruchomościach skarżącego. W piśmie procesowym z dnia 8 września 2020 r. P. SA wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1397/18, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na śmierć uczestnika postępowania – J. K. zawiesił postępowanie w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1397/18, podjął zawieszone postępowanie z uwagi na ustalenie następców prawnych ww. zmarłego. W związku z zarządzeniem z dnia 1 lipca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. W toku dalszego postępowania Sąd uzyskał informację, że uczestnik postępowania – S. P. zmarł. Przy piśmie z dnia 28 września 2021 r. M. P. wskazała następców prawnych ww. zmarłego, którym następnie zostały doręczone odpisy skargi kasacyjnej celem zajęcia stanowiska w sprawie w terminie 14 dni. W tych warunkach faktycznych, sprawa została skierowana do rozpoznania na termin posiedzenia niejawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wymaga odniesienia się do wniosku procesowego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym jednak zakresie skarżący nie wykazał aby nastąpiło ujawnienie się czynu, którego ustalenie w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, a więc w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący jedynie wskazał na zainicjowane śledztwo w sprawie przekroczenia przez urzędników uprawnień w zakresie określenia bezprawnego przebiegu linii elektroenergetycznej 2x400 kV [...]. Nie wykazał zaś aby w tym zakresie już toczyło się postępowanie przed sądem karnym. To dopiero skazujący wyrok karny ma wpływ na postępowanie sądowoadministracyjne. Ponadto wskazywana przez skarżącego okoliczność dotyczy innej inwestycji aniżeli będąca w niniejszej sprawie – przebudowa istniejącej nadziemnej linii SN-15 kV "[...]". Dlatego ww. wniosek procesowy nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej dla podważenia legalności oceny wypowiedzianej w zakresie braku potrzeby przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w tym w odniesieniu do działek skarżącego, nie wystarczy w ramach zarzutu procesowego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazanie, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z treści tego przepisu nie wynika aby w każdym przypadku pozwolenie na budowę musiało zostać poprzedzone uprzednią oceną oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Jasno zaś z niego wynika, że taka konieczność zachodzi o ile jest ona wymagana przepisami ustawy środowiskowej. Zależy to zatem od stosownej oceny. W tej sprawie skarżący ma rację, że w decyzji lokalizacyjnej organ nie wypowiedział się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 w odniesieniu do działek skarżącego, ponieważ decyzja lokalizacyjna nie obejmowała swoim zakresem działek skarżącego, które to działki zostały objęte planem miejscowym. Niemniej w zaskarżonej decyzji Wojewoda dokonał stosownej kwalifikacji planowanej jako całości inwestycji, stwierdzając, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, którą tą ocenę podzielił Sąd I instancji. Ocena w tym zakresie jest zresztą uprawiona, ponieważ planowana inwestycja polegająca na przebudowie istniejącej nadziemnej linii SN-15 kV, zgodnie z ww. rozporządzeniem, nie kwalifikuje się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. W skardze kasacyjnej na próżno jednak szukać argumentacji (odnoszącej się do konkretnych przepisów prawa poza ww. art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), która wykazywałaby, że w odniesieniu do planowanego zakresu działań inwestycyjnych na działkach skarżącego zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 stosownie do przepisów ustawy środowiskowej. W szczególności w odniesieniu do art. 59 ust. 2 ustawy środowiskowej, nie wykazano bowiem aby realizacja planowanego przedsięwzięcia jako innego niż określone w art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Najpóźniej na etapie skargi kasacyjnej skarżący powinien wykazać, że przedmiotowa inwestycja, w tym w odniesieniu do jego działek jest przedsięwzięciem, które może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związanym z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; oraz, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 powinien zostać stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1 ww. ustawy. Tym bardziej w sytuacji gdy mimo wszystko organy administracyjne w tym zakresie, kierując się treścią art. 96 ust. 1 ww. ustawy, rozważały kwestię potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Jednak z uwagi na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie oddziałuje znacząco na środowisko, nie stwierdziły potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W tym zakresie skarżący powinien także uwzględnić zakres planowanych na jego działkach robót, które, jak wynika z akt sprawy, miały polegać na demontażu linii napowietrznej wraz ze słupami i w to miejsce ułożenie na działkach nr [...], [...] i [...] przewodów kablowej linii elektroenergetycznej. Skarżący w żaden sposób nie odniósł się do tej okoliczności i nie wyjaśnił z jakich względów wkopanie na jego działkach przewodów kablowej linii elektroenergetycznej miałoby stanowić przedsięwzięcie inne niż określone w art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej i mogłoby znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz że obowiązek takiej oceny powinien być stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej. Argumentację skarżącego zawartą w skardze kasacyjnej należy uznać zatem jako gołosłowną, a tym samym pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Nie orzeczono o kosztach na rzecz uczestnika postępowania – P. SA z siedzibą w L., do którego nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a., dlatego w tym zakresie znajduje zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ponadto dodatkowo wskazania wymaga, że pismo procesowe stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną zostało złożone po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.