II GSK 1063/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 483/09 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 483/09 uwzględnił skargę J. H. i uchylił decyzje Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 20 września 2008 r. Skarżąca przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną, która uchwałą ustaliła, że J. H. uzyskała z testu wyboru 189 punktów, co, dawało jej negatywny wynik z egzaminu. Od powyższej uchwały Skarżąca złożyła odwołanie, w którym wnosząc o jej zmianę poprzez stwierdzenie, iż uzyskała pozytywny wynik z egzaminu konkursowego, zarzuciła naruszenie art. 331 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) dalej r.p. oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., a także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 339 ust. 1 r.p. Skarżąca zakwestionowała: pytania testowe nr: 35, 91, 98, 99, 102, 105, 114, 206, 214 i 218. Minister Sprawiedliwości w decyzji wskazał, iż ww. egzamin przeprowadzony został zgodnie z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164, ze zm.), dalej cytowane jako Rozporządzenie. Wskazał, że ponowna analiza testu wraz z kartą odpowiedzi Skarżącej i przeliczenie punktacji wykazała, że wynik egzaminu konkursowego został ustalony prawidłowo. Skarżąca uzyskała 189 punktów. Zatem nie otrzymała minimalnej liczby 190 punktów, wymaganej w ustawie do uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu. Organ podkreślił przy tym, że decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Art. 339 ust. 3 r.p. jednoznacznie przesądza, że pozytywny wynik uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 190 punktów. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów Skarżącej odnośnie zakwestionowanych przez nią pytań i uznał że zostały one sformułowane prawidłowo i zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 331 ust. 3 r.p. oraz z art. 339 ust. 1 r.p. Na powyższą decyzję J. H. złożyła skargę, którą Sąd I instancji uwzględnił. Sąd I instancji uznał, że skarżąca zasadnie zakwestionowała pytanie nr 100. Pytanie nr 100 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji: A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu, B. sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu, C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku". Skarżąca udzieliła na to pytanie odpowiedzi "A", natomiast według klucza odpowiedzi prawidłowa jest odpowiedź "C", która ma wynikać z przepisów art. 169 § 3 k.p.c. w zw. z art. 130 § 1 k.p.c. Zdaniem Sądu I instancji powołane w kluczu odpowiedzi przepisy nie dają na kwestionowane pytanie takiej odpowiedzi, jaka została uznana przez organ za prawidłową. Przepis art. 169 § 3 k.p.c. brzmi: "Równocześnie z wnioskiem (o przywrócenie terminu) strona powinna dokonać czynności procesowej". Natomiast w myśl art. 130 § 1 k.p.c. zd. 1 "Jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym". W ocenie Sądu o tym, że niedołączenie apelacji jest brakiem formalnym wniosku nie przemawia literalne brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. To orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien Przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. (tak też ICZ 238/54 z dnia 18 października 1954 r., OSNCP 1955/2/44 i 2CR 119/58 z dnia 1 września 1958 r., Preis 1960/2/407). W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, przy uwzględnieniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, budzić może uzasadnione wątpliwości formułowanie tego rodzaju pytań w teście na egzaminie konkursowym na aplikację, na które odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa. Pytania testowe na aplikację radcowską winny być bowiem testem wyłącznie na wiedzę wynikającą z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. W ocenie Sądu I instancji pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską powinny być tak formułowane, aby zrealizować ustawowy wymóg określony w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a zatem na które jest tylko jedna prawidłowa i niebudząca wątpliwości odpowiedź. Zasadnicze wątpliwości Sądu wzbudziła również kwestia odpowiedzi na pytanie testowe nr 118, które brzmiało: "Zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej z przyczyny rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności regulowanej, ponowny wpis do tego rejestru może uzyskać: A. w każdym czasie wyłącznie za zgodą ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, B. po upływie jednego roku od dnia wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem, C. nie wcześniej niż po upływie trzech lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej. W kluczu odpowiedzi jako prawidłową wskazano odpowiedz C, opartą na art. 72 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca udzieliła odpowiedzi B. Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 września 2008 r., a więc w dacie przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1. Należy wskazać, iż do dnia 19 września 2008 r. (przed nowelizacją) powołany przepis miał następujące brzmienie: "Przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do tego rejestru nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1". W tej sytuacji uznać należy, iż treść pytania testowego nr 118 wraz z odpowiedzią "C", uznaną przez organ za jedynie prawidłową, odpowiadała treści przepisu art. 72 ust. 1 sprzed nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dokonanej ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888). Dlatego też - w ocenie Sądu - uznać należy, iż pytanie testowe nr 118 zostało sformułowane na podstawie nieobowiązującego w dniu egzaminu, a więc w dniu 20 września 2008 r., stanu prawnego. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skoro powołany przez Ministra Sprawiedliwości, jako podstawa prawna prawidłowej odpowiedzi na pytanie egzaminacyjne nr 118 - przepis art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie dawał możliwości uznania za prawidłową jakiejkolwiek odpowiedzi, w tym przede wszystkim odpowiedzi "C", całe pytanie testowe zostało opracowane z ewidentnym naruszeniem normy prawnej wskazanej w przepisie art. 339 ust. 1 r.p. W ocenie Sądu I instancji - jeśli chodzi natomiast o pozostałe pytania, to organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Minister w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w W. Minister Sprawiedliwości zarzucił naruszenie przepisów: - prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie art. 33 (9) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., o radcach prawnych polegające na wadliwym przyjęciu, ze pytania nr 100 i 118 nie spełniają wymagań, o jakich mowa w treści tego przepisu podczas gdy konstrukcja i treść wskazanych pytań nie sa w pełni zgodne z przepisami powołanej ustawy. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi J.H. i przyjęcie ze zaskarżona decyzja narusza przepis art. 33 (9) ustawy o radcach prawnych. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie do rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, które wyznaczają zakres kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W związku z tym, że w sprawie nie zachodzi żaden z powodów prowadzących do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego będą podniesione w skardze zarzuty kasacyjne. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. W ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Minister Sprawiedliwości podniósł naruszenie przez Sąd I instancji art. 33 9 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, gdyż w ocenie organu, zakwestionowane przez skarżącego pytanie nr 100 i 118 są prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w ustawie. W konsekwencji wadliwej interpretacji wspomnianego przepisu i niewłaściwego jego zastosowania do pytania nr 100 i nr 118 Sąd błędnie uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości o utrzymaniu w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. ustalającą wynik egzaminu skarżącego w wysokości 189 punktów. W zaskarżonym wyroku nie doszło do zarzuconego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, polegającego na niewłaściwym przyjęciu, że pytanie nr 100i pytanie nr 118 nie spełniają wymagań określonych w tym przepisie. Powyższy przepis miał następujące brzmienie: "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". W świetle tego unormowania zbudowanego na zasadzie testu jednokrotnego wyboru, nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi w nawiązaniu do spornych w orzecznictwie i doktrynie problemów. Nie można również formułować pytań, na które odpowiedź będzie uzależniona od przyjęcia dodatkowych założeń pominiętych lub nieprecyzyjnie wyrażonych w pytaniach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji co do nieprawidłowej redakcji pytania nr 100, dotyczącego skutków prawnych złożenia wniosku o przywrócenie terminu bez jednoczesnego wniesienia apelacji. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji z przepisów powołanych w kluczu odpowiedzi, tj. art. 130 § 1 k.p.c. i art. 169 § 3 k.p.c, nie wynika w sposób jednoznaczny, aby niedołączenie przez pełnomocnika apelacji do takiego wniosku było traktowane jako brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla uzupełnienia pism procesowych. Dopiero orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło o tym, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien Przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadnione należy uznać wątpliwości Sądu I instancji odnośnie pytania nr 118. Pytanie to zostało sformułowane w oparciu o stan prawny nie obowiązujący w dniu egzaminu konkursowego. Zakwestionowane pytanie dotyczyło kwestii terminu, w jakim przedsiębiorca wykreślony z rejestru działalności regulowanej może ubiegać się o ponowny wpis do tego rejestru. Pytanie nr 118 zostało zredagowane w oparciu o art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) według stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2008 r. Nowelizacja ww. ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. obejmująca również regulację art. 72 weszła w życie z dniem 20 września 2008 r. czyli w dacie przeprowadzanego egzaminu konkursowego. Wobec tego pytanie nr 118 dotyczyło nieaktualnego stanu prawnego. Z tego względu zaproponowana odpowiedź "C" do ww. pytania w kluczu do testu nie mogła być uznana za prawidłową gdyż została sformułowana w oparciu o nieobowiązujący już przepis prawa. W tej sytuacji, żadna z udzielonych na to pytanie odpowiedzi nie mogła zostać uznana przez Komisję Egzaminacyjną za prawidłową, ponieważ pytanie opracowano z naruszeniem art. 33 9 ust. 1 r.p. W związku z tym, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego – art. 33 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych i właściwie uznał, że zakwestionowane pytania testu egzaminacyjnego na aplikację radcowską nr 100 i nr 118 nie spełniały kryteriów określonych w wymienionym przepisie ustawy, chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nieuwzględniająca odwołania J.H. została bowiem wydana z naruszeniem ustawy o radcach prawnych (art. art. 33 9 ust. 1 ustawy), wobec czego należało uchylić to rozstrzygnięcie organu. Orzeczenie Sądu I instancji było zatem prawidłowe pod względem proceduralnym. Z wymienionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.