VII SA/Wa 996/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy B na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy B kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej: "skarżąca", "Gmina") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB" "organ I instancji",) z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na Gminę obowiązku przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych oraz przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Ww. decyzją z [...]listopada 2019 r. [...]WINB - na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) nakazał Gminie przeprowadzenie kontroli kładki dla pieszych nad torami linii kolejowej nr [...]w km 30,56 pomiędzy ul. [...]a ul. [...]w [...] , na działkach nr [...], AM-[...], nr [...], nr [...], AM-[...], nr [...], nr [...], nr [...] , AM-[...], obręb [...], polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego estetyki i otoczenia (kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji oświetlenia i uziemienia kładki w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów); oraz przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego ww. kładki, z której powinien wynikać zakres czynności, na podstawie którego należy doprowadzić ten obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. Skarżąca złożyła w ustawowym terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji z [...]listopada 2019 r. Utrzymując w mocy decyzję [...]WINB, organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...]czerwca 2019 r., znak: [...], Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w [...] poinformowała PINB w [...]o nieodpowiednim stanie technicznym kładki dla pieszych nad torami w [...]przy ul. [...]. Następnie, wystąpieniem z [...] lipca 2019 r. PINB w [...]przekazał do [...]WINB ww. podanie do załatwienia zgodnie z właściwością. GINB wyjaśnił, że przedmiotowa kładka stanowi nadziemne przejście dla pieszych nad torami kolejowymi. Zejścia przedmiotowego obiektu budowlanego znajdują się na działkach należących do: Gminy [...] (dz. nr [...], nr księgi wieczystej: [...]) oraz Skarbu Państwa (dz. nr [...], nr księgi wieczystej: [...]). Na działkę nr ¼ (KW nr [...]), będącą własnością [...]S.A., prowadzą dwa biegi schodowe, stanowiące komunikację kładki z peronami kolejowymi oraz znajdują się na niej podpory konstrukcyjne kładki. Zaznaczył, że w ww. wystąpieniu organu powiatowego z [...] lipca 2019 r. wskazano, iż "w działce nr [...]AM-[...], stanowiącej własność [...] S.A., przebiegają tory powiązane z liniami kolejowymi [...]SA". GINB wskazał również, że pismami z [...]lipca 2019 r. o odrębnych znakach organ I instancji wystąpił do [...]S.A. Zakładu [...]we [...], Burmistrza [...] i [...] S.A. z siedzibą w [...] o informacje dotyczące przedmiotowej kładki oraz o przedłożenie uwierzytelnionych kopii protokołów z ostatnio przeprowadzonych kontroli okresowych. Pismem z [...] lipca 2019 r., znak: [...][...]S.A., Zakład [...]we [...] poinformował [...]WINB, że nie stanowi ona jego własności, w związku z czym nie przeprowadza okresowych przeglądów technicznych. Ponadto wskazano, że "Kładka służy do przemieszczania się z jednej części miasta na drugą, natomiast wejście na perony dla podróżnych znajduje się przy budynku dworca - tunel pod torami." Gmina [...] pismem z 31 lipca 2019 r., znak: [...] wskazała, że nigdy nie była właścicielem ani zarządcą spornego obiektu budowlanego, a ponadto nie posiada dokumentów przekazujących jej kładkę przez [...]Zakłady Przemysłu [...] o ([...])[...] (obecnie [...]S.A. z siedzibą w [...]) ani przez [...][...] S.A. Z kolei w pismach z 1 sierpnia 2019 r., znak: [...]oraz z 10 października 2019 r., znak[...][...]S.A. stwierdziła, że nie jest ani nigdy nie była właścicielem ani zarządcą przedmiotowej kładki oraz poinformowała, że "z danych będących w posiadaniu Spółki wynika, iż inwestycja budowy kładki przeprowadzona przez ówczesne [...] "[...]" została przekazana na stan Gminy [...]w drugiej połowie lat XX wieku. Wskazała, że według jej wiedzy Gmina [...] do roku 2012 w ramach realizacji swych zadań własnych utrzymywała, konserwowała i remontowała przedmiotową kładkę jak właściciel". Pismem z 14 lutego 2020 r., znak: [...],[...] S.A. przedłożyła kopię pism Zastępcy Dyrektora ds. Rozwoju i Inwestycji w [...]Zakładach Przemysłu [...]-" dotyczących "inwestycji przekazanych", z których wynika, że Urząd Miasta i Gminy [...]otrzymał kładkę kolejową o wartości 5.635.612 zł. Organ odwoławczy podniósł, że z protokołu kontroli nr [...] dotyczącej ww. kładki dla pieszych, przeprowadzonej przez [...]WINB w dniu [...] października 2019 r., jak również z dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że obiekt, stanowiący przejście nad ul. [...], układem torowym do ul. [...]w [...]i umożliwiający dojście na perony nr 1 i nr 2 stacji kolejowej w [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym, o czym świadczy stan: 1) podpór: brak powłoki malarskiej na słupach stalowych oraz ich powierzchniowa korozja; 2) konstrukcji nośnej: całkowite uszkodzenie antykorozyjnych powłok malarskich stalowych blachownic, miejscowa korozja wżerowa elementów stalowych wraz z rozległą korozją powierzchniową, miejscowe ubytki w płycie pomostu, na spodzie prefabrykowanych płyt pomostu widoczne ubytki i spękania oraz korozja odsłoniętego zbrojenia, brak możliwości dokładnej oceny stanu technicznego płyt oraz konstrukcji stalowej; 3) łożysk stalowych: zanieczyszczenie i skorodowanie, brak możliwości oceny stanu technicznego; 4) bitumicznej nawierzchni kładki: jest nierówna i spękana; 5) odwodnienia: brak systemu odprowadzenia wód opadowych z obiektu, woda spływa grawitacyjnie na teren pod nim; 6) wyposażenia: skorodowanie stalowej barierki zewnętrznej; 7) urządzeń obcych: skorodowanie stalowej osłony i siatki przeciwporażeniowej, 6 skorodowanych i uszkodzonych latarni na obiekcie oraz brak jego uziemienia. Odnosząc się do ustaleń z ww. kontroli GINB stwierdził, że kładka nie jest przystosowana do korzystania przez osoby niepełnosprawne. Jej stan techniczny może zagrażać bezpiecznemu użytkowaniu biegnącej pod nią linii kolejowej nr [...] oraz dla uczestników ruchu drogowego, poruszających się ul. [...]. Organ odwoławczy podniósł, że podczas kontroli nie przedłożono książki obiektu budowlanego ani protokołów okresowej kontroli rocznej i pięcioletniej. Wskazał, że żadna ze stron uczestniczących w czynnościach kontrolnych (pełnomocnik Gminy [...], pełnomocnik [...] S.A. oraz pełnomocnik [...]S.A. Zakładu [...] we [...] ) nie uznała się za zobowiązaną do zarządzania i utrzymywania kładki. Dalej GINB stwierdził, że skoro wyniki powyższej kontroli jednoznacznie wskazały na zły stan techniczny obiektu, zatem zasadne było nałożenie obowiązku dokonania czynności określonych w art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. W odniesieniu do podmiotu, który powinien zostać zobowiązany do jego wykonania organ odwoławczy zauważył, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Podniósł, że właściwość (zakres działania) stanowi więc narzędzie ustalania podmiotu kompetencji, gdy ten nie został wskazany wprost w przepisie prawa. Ponadto wskazał, że w aktach znajduje się również dokumentacja przekazana przez [...] " S.A. z siedzibą w [...], sugerująca, że Gminie [...] powierzono sporną kładkę. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Podniósł, że przepis ten stanowi katalog otwarty, zatem uzasadnione jest przyjęcie, że znajduje zastosowanie także w odniesieniu do kładki położonej na terenie kolejowym. Ponadto jeśli sprawa należy do zadań własnych gminy, to przy jej wykonywaniu stosuje się przepisy ww. ustawy. GINB wskazał również, że przedmiotowa kładka służy wyłącznie zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi, nie jest ona powiązana z jakąkolwiek drogą bądź innym obiektem, a za jej utrzymanie nie jest ustawowo odpowiedzialny inny podmiot. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, zasadne było nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli kładki na Gminę, odpowiedzialną za jej utrzymanie w ramach zadań własnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., GINB podniósł, że skarżąca nie wskazała w odwołaniu, jaki dowód miała zamiar przedstawić i jakie negatywne dla niej konsekwencje wywołało jego nieprzedłożenie. Pozostałe zarzuty odwołania, w ocenie organu odwoławczego, także pozostają bez wpływu na decyzję organu I instancji. Skargę na decyzję GINB z [...] marca 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WINB z [...] listopada 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie procedur formalnych oraz nierzetelność (całkowita dowolność) w ustaleniach faktycznych. Podniosła, że zaskarżone decyzje: 1) nie zawierają wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności; 2) decyzja nie jest oparta na analizie stanu faktycznego pozwalającego zrozumieć, jakimi kryteriami kierował się organ, (...); 3) decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że [...] " S.A. wskazywała, że dysponuje protokołem przekazania kładki Gminie. Gmina kwestionowała istnienie takiego dokumentu (nie jest jej znany) i żądała jego okazania. Z decyzji GINB wynika, natomiast, iż taki dokument istnieje, co kwestionuje skarżąca. W ocenie skarżącej w decyzji GINB pojawia się jedynie, że jedna ze stron postępowania [...] " SA oświadczyła, że według jej wiedzy kładka została przekazana Gminie w drugiej połowie XX wieku. Skarżąca oświadczyła, że to bardzo mało precyzyjne ustalenie, oparte jedynie na oświadczeniu choć podobno [...] " ma protokół przekazania. Zdaniem skarżącej w sytuacji gdy organ nie stosuje normy art. 10 k.p.a. to strona nie wiedziała czy kluczowy dokument dla sprawy istnieje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] WINB z [...] listopada 2019 r. naruszają prawo, tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, tzn. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Z kolei, z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego, jeżeli zajdą przewidziane w tym przepisie przesłanki (zostanie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, jego otoczenia lub sposobu użytkowania w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego, a ponadto z tych samych powodów zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15, ONSAiWSA 2016/4/55). W przedmiotowej sprawie nie jest sporne że kładka dla pieszych nad torami linii kolejowej nr [...] w km 30,56 pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w [...] , na działkach opisanych w zaskarżonej decyzji, znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym nie gwarantującym bezpieczeństwa użytkowania. Potwierdza to protokół kontroli przeprowadzonej przez [...] WINB z [...]października 2019 r. jak również wynika to z dołączonej dokumentacji fotograficznej. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, o których mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Organy obu instancji przyjęły (wobec stwierdzenia braku właściciela kładki oraz zarządcy), że adresatem decyzji w powyższym zakresie powinna być Gmina [...] . Wywiedziono bowiem, że kładka dla pieszych zaspokaja lokalne zbiorowe potrzeby mieszkańców związane z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi i nie jest powiązana z jakąkolwiek drogą bądź innym obiektem. Organ I instancji dodatkowo wskazał, że kładka ma na celu skomunikowanie ulic: [...] , [...] , i [...]i nie służy ani [...]S.A., [...]S.A., Staroście [...] czy [...] S.A. W ocenie organów Gmina jest odpowiedzialna za utrzymanie tego obiektu w ramach zadań własnych. Powyższego stanowiska, w stanie faktycznym sprawy, Sąd w składzie orzekającym nie podziela, uznając je za przedwczesne. Zagadnieniem prawnym, które należy rozstrzygnąć jest kwestia prawidłowego określenia adresata decyzji, tj. podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego kładki. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że wejście na kładkę od ul. [...] zlokalizowane jest na działce nr [...], AM-[...], stanowiącej własność Gminy [...] następnie kładka przebiega nad terenem stanowiącym własność Powiatu [...] w zarządzie tego Powiatu (działka nr [...], AM-[...]), dalej nad terenem działki nr ¼, AM-[...], stanowiącym własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., następnie nad terenem działki nr [...] (własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A.). Kładka kończy się zejściem na działce nr [...] (własność Skarbu Państwa – organ reprezentujący Starosta [...]). Z protokołu kontroli [...]WINB z [...]października 2019 r. wynika, że ww. obiekt stanowi przejście nad ul. [...] i układem torowym do ul. [...]w [...]i umożliwia dojście na perony nr 1 i nr 2 stacji kolejowej w [...]. Kładki schodzące na perony uwidacznia także zdjęcie znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Na stan taki wskazał także GINB w zaskarżonej decyzji wskazując, że na działkę nr ¼ (KW nr [...] ) prowadzą dwa biegi schodowe, stanowiące komunikację kładki z peronami kolejowymi. Organy przyjęły jednak - brak powiązania z terenami kolejowymi. Zauważenia też wymaga, że w księdze wieczystej nr [...] dotyczącej działki nr [...] (stanowiącej własność Skarbu Państwa-Starostwo Powiatowe w [...] ) w Dziale I - O - Oznaczenie nieruchomości, w Rubryce 1.4 dotyczącej oznaczenia działki odnotowano budynki i urządzenia, zaś wśród tych ostatnich "część kładki ze schodkami" (Podrubryka 1.4.3). Powyższe jednoznacznie wskazuje, że uczynienie Gminy przez organy obu instancji jako jedynego adresata obowiązku nałożonego ww. decyzją - jest przedwczesne. Kryterium jakie przyjęły organy było uznanie, że ww. obiekt służy tylko do przemieszczania się nad torami kolejowymi w celu skomunikowania ulic: [...],[...]i [...], co tym samym przesądza, że są to potrzeby mieszkańców Gminy a ta zaś w ramach zadań własnych ponosi za jej stan odpowiedzialność. W kontekście, powyższych uwag Sądu założenie to wydaje się jednak nieprawidłowe. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia [...] S.A. (pismo z 14 lutego 2020 r.) dotyczące inwestycji przekazanych przez poprzednika prawnego spółki na rzecz Urzędu Miasta i Gminy [...], do których dołączono kopię pisma z 1979 r. oraz projektu pisma do Urzędu Miasta i Gminy w [...]. GINB nie poddając szczegółowej analizie tych wyjaśnień oraz dokumentów (jedno pismo to projekt) stwierdził kategorycznie, że wynika z nich, iż Urząd Miasta i Gminy [...]otrzymał sporną kładkę. Brak zestawienia przez organ odwoławczy twierdzeń Spółki z materiałem dowodowym dotyczącym rzekomego przekazania obiektu stanowi niewątpliwie kolejne uchybienie organu. W konsekwencji, w ocenie Sądu, kontrolowane decyzje podjęte zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające celem bezspornego ustalenia adresata decyzji. W prowadzonym postępowaniu należy ocenić: 1) powiązanie kładki z infrastrukturą kolejową (dojścia na perony nr 1 i nr 2 stacji kolejowej), 2) okoliczność, że część kładki ulokowana jest na działce nr [...]co potwierdza księga wieczysta, 3) czy doszło do skutecznego przekazania kładki Gminie przez poprzednika prawnego Spółki [...] i w oparciu o jakie wiarygodne materiały. Jednocześnie organ wskaże położenie działki nr [...] (nad którą jak wynika z decyzji także przebiega sporna kładka) oraz opisze jej stan prawny z odniesieniem do dokumentów. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji ponieważ w jego ocenie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wyżej wskazanym zakresie zmierzającego do ustalenia adresata decyzji (czyli w kwestii niebędącej przedmiotem rozważania decyzji organu I instancji) naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.