II GW 60/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta Mikołów z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr DPS.9.57.2019.MG o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Mikołów a Wójtem Gminy Mykanów w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Mikołów jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta Mikołów, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Mikołów a Wójtem Gminy Mykanów poprzez wskazanie organu właściwego do potwierdzenia prawa D.K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Z treści wniosku oraz dołączonej dokumentacji wynika, że: Do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mikołowie wpłynęło zawiadomienie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mykanowie o przesłaniu zgodnie z właściwością wniosku D.K. o przyznanie pomocy w formie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych celem załatwienia zgodnie z kompetencją. W uzasadnieniu wskazano, że D.K. jest osoba bezdomną i przebywa w schronisku dla bezdomnych w Lubojence (gmina Mykanów), gdzie przeprowadzono z nim wywiad środowiskowy. Burmistrz Miasta Mikołów stanął na stanowisku, że miejscem przebywania/zamieszkania D.K. nie jest gmina Mikołów, bowiem miejscem tym jest Lubojenka. Ponadto na terenie tej ostatniej gminy doszło do zdarzenia, którym było przyjęcie wniosku o przyznanie pomocy. Wobec czego to Wójt Gminy Mykanów jest organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach). W odpowiedzi na wniosek Wójt gminy Mykanów wniósł o wydanie rozstrzygnięcia, iż organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Miasta Mikołów. Przyznał, że D.K. jest osobą bezdomną, której została udzielona pomoc w postaci schronienia w schronisku dla bezdomnych w Lubojence. Wskazał, że pomoc ta miała charakter czasowy od [...] lipca do [...] października 2019 r. W wywiadzie środowiskowym D. K. oświadczył, że jego ostatnim miejscem zameldowania był Mikołów, ul. [...]. Wobec tego ośrodkiem właściwym do udzielenia pomocy był MOPS w Mikołowie. Pomoc taka została udzielona i od 1 października 2019 r. D. K. został przeniesiony do schroniska dla bezdomnych w Będzinie – właściwego ze względu na ostatnie miejsce zameldowania. Według organu D. K. nigdy nie był mieszkańcem gminy Mykanów, nigdy też nie był zameldowany na jej terenie, a przebywał tam tylko czasowo ze względu na udzieloną pomoc jako osobie bezdomnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie tego sporu dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z powołanym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy przychylić się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. np. postanowienia NSA z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 12/17, z 28 września 2017 r. sygn. akt II GW 33/17; te i dalsze powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem jego pobytu. W świetle powyższego skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 12/17; z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 6/17; z 28 września 2017r. sygn. akt II GW 33/17; z 14 listopada 2017r. sygn. akt II GW 36/17; z 16 czerwca 2018 r. sygn. akt II GW 17/18). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpatrywanej sprawie wynika, że D. K. jest obecnie bezdomny. W schronisku dla bezdomnych w Lubojence przebywał w ramach pomocy społecznej udzielonej w formie schronienia. Nie ma przy tym podstaw aby przyjąć, że ośrodek ten stanowi jego miejsce zamieszkania, ponieważ z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby uznawał on to miejsce za centrum swojej aktywności życiowej. W związku z tym na podstawie akt sprawy nie jest możliwe ustalenie jego aktualnego miejsca zamieszkania. Z przedstawionych akt wynika zaś, że ostatnim możliwym do ustalenia miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy był Mikołów, ul. [...] (Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego k.12 akt adm.). Jest to ostatnie udokumentowane miejsce zamieszkania wnioskodawcy, potwierdzone zameldowaniem pod tym adresem. W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Burmistrz Miasta Mikołów jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.