VII SA/Wa 1705/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Anna Milicka – Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 czerwca 2022 r. nr 255/OPON/2022 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie z 8 czerwca 2022 r., nr 255/OPON/2022, którym Wojewoda Mazowiecki (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej: "k.p.a."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S. (dalej również: "organ I instancji") z [...] marca 2022 r., znak: [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Wojewodę Mazowieckiego. Starosta S. decyzją z [...] marca 2022 r., znak: [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia "budowy (tzw. systemem gospodarczym) parterowych budynków rekreacji indywidualnej w ilości 1 szt. o powierzchni zabudowy 34,96 m2 wraz z infrastrukturą: szambo szczelne bezodpływowe o pojemności 5 m3", na działce nr [...] w miejscowości R., gm. Z. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor – J. B. (dalej także: "skarżący"). Badając formalno-prawne aspekty złożonego odwołania Wojewoda Mazowiecki przypomniał, że w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy zauważył, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłka adresowana do J. B. zawierająca decyzję Starosty S. z [...] marca 2022 r., znak: [...], została odebrana w dniu 22 marca 2022 r., a więc termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 5 kwietnia 2022 r. Przedmiotowe odwołanie zostało natomiast nadane w placówce pocztowej w dniu 20 maja 2022 r, co wynika z numeru nadania znajdującego się na kopercie, w którym znajdowało się ww. odwołanie. Mając to na uwadze, Wojewoda Mazowiecki uznał, że odwołanie zostało wniesione po upływie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni, licząc od dnia doręczenia ww. decyzji. Tym samym, wspomnianym na wstępie postanowieniem z 8 czerwca 2022 r., nr 255/OPON/2022, Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J. B., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał na nieprawidłowe ustalenie przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych sprawy. Przyznał, że decyzję Starosty S. odebrał 22 marca 2022 r., zaś odwołanie od niej nadał w urzędzie pocztowym 20 maja 2022 r. Zauważył jednak, że w dniu 5 kwietnia 2022 r., a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu od doręczenia mu ww. decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 111 § 1 k.p.a., wystąpił o uzupełnienie przedmiotowego orzeczenia Starosty S. Organ I instancji, działając na podstawie art. 111 § 1b k.p.a., postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. odmówił skarżącemu uzupełnienia ww. decyzji. Wskazane postanowienie zostało doręczone skarżącemu 6 maja 2022 r., wobec czego, 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Siedleckiego, liczony według dyspozycji art. 111 § 2 k.p.a., rozpoczął swój bieg 6 maja 2022 r. W konsekwencji, odwołanie nadane przez skarżącego w urzędzie pocztowym w dniu 20 maja 2022 r., zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu. Z przedstawionych powodów skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślić należy, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (zob. wyrok NSA w Warszawie z 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97, LEX nr 35125). Instytucja stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oznacza, że – po przeprowadzonym badaniu – organ odwoławczy ustalił, iż odwołanie wpłynęło po upływie terminu ustawowego (określonego w art. 129 § 2 k.p.a. lub w przepisach szczególnych - art. 129 § 3 k.p.a.). Terminy wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów Kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Jeżeli zatem wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2), to organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminowi wniesienia odwołania. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak natomiast stanowi przepis art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Zgodnie z § 1b tego artykułu, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Jednocześnie art. 111 § 2 k.p.a. przewiduje, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. W sprawie nie jest sporne, że decyzja Starosty S. z [...] marca 2022 r., znak: [...], została doręczona skarżącemu w dniu 22 marca 2022 r. Z akt sprawy wynika zarazem, że skarżący w dniu 5 kwietnia 2022 r. nadał w urzędzie pocztowym wniosek o uzupełnienie ww. decyzji organu I instancji. Wniosek ten został zatem złożony z zachowaniem 14-dniowego terminu wskazanego w art. 111 § 1 k.p.a. Starosta S. po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...], o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., odmówił skarżącemu uzupełnienia własnej decyzji z [...] marca 2022 r., znak: [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 111 § 2 k.p.a. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, wedle którego, zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (orzeczenia uzupełniającego albo postanowienia o odmowie uzupełnienia - art. 111 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA w Gdańsku z 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002/1, poz. 23). Równocześnie jednak zastrzega się, że przewidziane w art. 111 § 2 k.p.a. przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji następuje tylko wówczas, gdy żądanie uzupełnienia decyzji zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 111 § 1 k.p.a., tj. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji (zob. wyrok NSA z 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1222/15, LEX nr 2002638). Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że zastosowanie art. 111 § 1 k.p.a. powoduje tylko "uzupełnienie" terminów do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a. Teza taka jest sprzeczna z treścią art. 111 § 2 k.p.a., a ponadto wprowadza niepewność w obrocie prawnym, w sposób odmienny kształtując bieg terminów dla poszczególnych stron postępowania (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2971/18, LEX nr 2582022; tak też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022).. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ I instancji właściwie odkodował intencje strony i zasadnie orzekł w trybie art. 111 § 1b k.p.a. o odmowie uzupełnienia własnej decyzji. Istotne jest jedynie to, że stosując ten przepis i wydając postanowienie, w którym odmówił uzupełnienia wydanego wcześniej rozstrzygnięcia merytorycznego, organ spowodował powstanie skutków przewidzianych w art. 111 § 2 k.p.a., tj. ponownego biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] marca 2022 r., znak: [...]. Skutek ten powstaje z mocy samego prawa i nie niweczy go nawet zaniedbanie Starosty S., który w rzeczonym postanowieniu nie zamieścił stosownego pouczenia o nowym terminie na złożenie odwołania. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że ww. postanowienie doręczono skarżącemu w dniu 6 maja 2022 r. i to od tej daty należało liczyć bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, o czym mowa w art. 111 § 2 k.p.a. W tej sytuacji, wniesienie przez skarżącego za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego w dniu 20 maja 2022 r. odwołania od decyzji z [...] marca 2022 r., znak: [...], należy uznać za dokonane z zachowaniem ustawowego terminu. Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego należy uznać za wadliwe, albowiem organ odwoławczy pominął fakt wydania w sprawie przez Starostę S. postanowienia z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...]. Wydanie ww. postanowienia spowodowało tymczasem ponowny bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S., co uszło uwadze Wojewody. Ponownie dokonując wstępnej kontroli odwołania wniesionego od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji, Wojewoda Mazowiecki - związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu - zobowiązany będzie zatem raz jeszcze dokonać weryfikacji zachowania warunków formalnych wniesionego środka zaskarżenia, a w przypadku pozytywnego wyniku takiego sprawdzenia, merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstacyjności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które zgodnie z powyższymi przepisami składa się w niniejszej sprawie wyłącznie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Końcowo Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).