III SA/Kr 931/20

SENTENCJA |Sygn. akt III SA/Kr 931/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 listopada 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Hanna Knysiak - Sudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 27 listopada 2020 r. skargi J. S., na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej, , , , uchyla zaskarżoną decyzję,, zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. S. 1 000zł (jeden tysiąc) tytułem zwrotu kosztów postępowania., UZASADNIENIE W wyniku kontroli drogowej Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] 2019 r., nr [...] nałożył na J. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. S. "A" z siedzibą w Z karę pieniężną w wysokości 2.500 zł. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było niewydanie pasażerowi przed rozpoczęciem kursu wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd, z wyłączeniem taksówki oraz wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiadał wymaganym warunkom technicznym w zakresie prawidłowego oznakowania lub wyposażenia pojazdu, przewidzianym dla danego rodzaju wykonywanego przewozu regularnego. W następstwie rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 27 maja 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie norm prawnych (niewłaściwą subsumpcję stanu faktycznego do stanu prawnego) - art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm. ) w zw. z zał. nr 3 Lp. 2.2.5 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, poprzez przyjęcie, że umieszczenie w pojeździe dwóch tablic przednich (czołowych) kierunkowych nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym w zakresie prawidłowego oznakowania lub wyposażenia autobusu regularnej komunikacji publicznej; 2.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) - zwana dalej: "k.p.a.", polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania i wykroczenie poza zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji poprzez ustalenie, że pojazd nie był wyposażony także w tablicę boczną, czego brak w decyzji organu I instancji; 3.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 78 k.p.a. poprzez odmowę uwzględnienia żądania dowodowego z przesłuchania świadków. W uzasadnieniu skargi, w zakresie zarzutu naruszenia art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z zał. nr 3 Lp. 2.2.5 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 skarżący podniósł, że organ w sposób niedozwolony dokonał wykładni rozszerzającej ww. przepisów na niekorzyść strony, w wyniku czego przyjął, że wyposażenie autobusu w dwie tablice kierunkowe przednie (czołowe) narusza wskazane przepisy, co z kolei doprowadziło do nadania zachowaniu strony nowych przesłanek, nieprzewidzianych przez ustawodawcę. Strona wskazała, że w § 18 ust. 1 pkt.13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, mowa jest o wyposażeniu autobusu regularnej komunikacji publicznej w tablice kierunkowe, a w § 21 ust. 1 zostało doprecyzowane, że chodzi o tablice kierunkowe: czołową i boczną. W ocenie strony naruszeniem sankcjonowanym przez ustawodawcę jest brak wyposażenia autobusu w tablicę kierunkową przednią (czołową), bez znaczenia przy tym pozostaje czy autobus wyposażony jest także w inne tablice kierunkowe i czy oznakowanie nie wprowadza pasażerów w błąd (jeżeli zachowania takie miałyby być sankcjonowane, to ustawodawca wyraźnie by to przewidział). Wystarczające by pojazd wyposażony był w jedną, prawidłową tablicę kierunkową przednią (czołową), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro autobus strony był wyposażony w dwie tablice kierunkowe ("Z" i "K"), z których jedna była prawidłowa, brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że autobus nie został wyposażony w tablicę kierunkową. Strona nie zgodziła się również, że takie oznakowanie powodowało "dezorientację pasażerów". Strona odwołała się do orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wskazując, że konieczna jest ścisła wykładnia przepisów będących podstawą nałożenia kar pieniężnych w porównaniu do przepisów normujących zakazy obwarowane innymi sankcjami administracyjnymi, i niedopuszczalne jest stosowanie analogii, bądź wnioskowań inferencyjnych zmierzających do rozszerzenia zakresu normy sankcjonującej. W zakresie zarzutu pogwałcenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, strona podniosła, że po pierwsze, organ odwoławczy nie może zmieniać ani rodzaju sprawy ani rozszerzać jej zakresu pod względem przedmiotowym, a po wtóre dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, również w postępowaniu odwoławczym, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w oparciu o stan faktyczny z dnia wydania orzeczenia przez organ II instancji. Strona podkreśliła, że brak wskazania naruszenia w decyzji organu I instancji uniemożliwiał odniesienie się do takiego ustalenia stronie. W zakresie ostatniego z zarzutów skargi dotyczącego odmowy uwzględnienia żądania dowodowego z przesłuchania świadków, strona wskazała, że notatka urzędowa sporządzona w toku kontroli nie może zastąpić w toku postępowania administracyjnego dowodu z zeznań świadków, który musi mieć formę protokołu (art. 67 § 2 pkt. 2 k.p.a.). Tymczasem organ na podstawie takiej notatki poczynił najistotniejsze ustalenia faktyczne w zakresie naruszenia lp. 2.2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Strona podkreśliła, że w orzecznictwie odosobnione są przypadki dopuszczające możliwość wprowadzenia do postępowania jako dowodu notatki urzędowej z rozmowy z osobą, która powinna zostać przesłuchana w charakterze świadka, i warunkują ten tryb obiektywną niemożnością sporządzenia protokołu przesłuchania. Tymczasem, jak wskazała strona, nic nie stało na przeszkodzie by przesłuchać wskazanych przez nią świadków W konsekwencji, strona podkreśliła, że skoro organ I instancji oparł się na treści notatki urzędowej, to naruszenia art. 78 k.p.a. miała oczywisty wpływ na treść decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł m.in., że swoje rozstrzygnięcie oparł na całokształcie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, wystarczającego do wydania rozstrzygnięcia. Podkreślił, że organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i ocenić dowody na okoliczności faktyczne, które w jego ocenie są istotne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy, brak było podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a stanowisko organu odwoławczego zostało szeroko, precyzyjnie i dokładnie wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił również, że kontrolowany pojazd został wyposażony w dwie wykluczające się wzajemnie tablice przednie (czołowe) kierunkowe jedna z napisem "Z" i kolejna z napisem "K przez S", co było niezgodne z trasą przewozu, i brak było jakiejkolwiek tablicy bocznej, co wbrew twierdzeniom strony zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ powołał się w tej kwestii na protokół kontroli oraz notatkę urzędowa. Podkreślił też, że do tej argumentacji strony w tej kwestii odniósł się w zaskarżonej decyzji, przy okazji opisu stwierdzonego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ wbrew twierdzeniom organu, ewentualne wprowadzenie w błąd pasażerów poprzez użycie czołowych tablic z mylącą trasą nie stanowiło naruszenia obowiązków, o których mowa w załączniku nr 3 lp. 2.5.5. ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z powołanym przepisem ukaraniu karą pieniężną w wysokości 500 zł podlega: "Wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym w zakresie prawidłowego oznakowania lub wyposażenia pojazdu, przewidzianym dla danego rodzaju wykonywanego przewozu drogowego". Sąd zasadniczo zgadza się z poglądem, że wyposażenie autobusu regularnej komunikacji publicznej w tablice kierunkowe należy uznać za warunek techniczny, którego brak spełniania należy kwalifikować, jako wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego - a mianowicie przewozu osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami (por. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., II GSK 340/17). Niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie autobus posiadał dwie tablice kierunkowe, co "mogło wprowadzać w błąd potencjalnego pasażera". Zdaniem Sądu czym innym jest w ogóle nieposiadanie tablic kierunkowych, a czym innym jest potencjalna możliwość wprowadzenia w błąd pasażerów poprzez używanie dwóch różnych tablic kierunkowych. Tego typu czyn w ogóle nie podlega ukaraniu. Trzeba bowiem podkreślić, że aby można było wymierzyć karę administracyjną to konkretny czyn (naruszenie przepisów) musi zostać w sposób precyzyjny określony w przepisach prawa. Taka jest zasada wynikająca z art. 7 Konstytucji RP i powiązanego z nim art. 6 k.p.a. Oba przepisy wymagają, aby organy administracji publicznej (władzy publicznej) działają na podstawie przepisów prawa. W sytuacji wymierzania kary administracyjnej zasada ta wymaga, aby konkretny delikt (naruszenie praw) był penalizowany w ustawie. W rozstrzyganej sprawie skarżący posiadał autobus oznakowany zgodnie z wymaganiami – tyle tylko, że jedna z czołowych tablic mogła wprowadzać w błąd. Czy tak było rzeczywiście - nie jest pewne ponieważ z akt nie wynika, jakie były boczne tablice – a takie były wymagane przez § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Skarżący zapewnił, że takie posiadał, a w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność wyglądu bocznych tablic lub ich braku. Na marginesie sprawy Sąd zauważa również, że umieszczenie jako czołowych tablic dwóch tablic określających dwa przeciwstawne kierunki jazdy nie zawsze może wprowadzać w błąd, bowiem istotne jest również oznaczenia tablic bocznych. Z tych to powodów Sąd doszedł do przekonania, że wymierzenie kary za potencjalne wprowadzanie w błąd pasażerów stanowiła nieuprawnioną interpretację art. 92a ustawy o transporcie drogowym w zw. z treścią załącznika nr 3 lp.2.5.5 do tej ustawy. Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). W powtórnym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna ponownie odwołanie z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził zwrot uiszczonej opłaty od wpisu (100 zł) i koszty pomocy prawnej obliczone zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).