I SA/Wa 26/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] kwotę 20.282 (dwadzieścia tysięcy dwieście osiemdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2018 z tytułu niezagospodarowania nieruchomości. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej od [...] Spółka Akcyjna za rok 2018 z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego w terminie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², KW [...], stanowiącej własność [...]. Opłatę ustalono w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ww. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółce "[...] " aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z [...] czerwca 1998 r. pod budowę budynku mieszkalnego z usługami na parterze i parkingiem podziemnym. W § 8 umowy strony ustaliły, że rozpoczęcie inwestycji nastąpi nie później niż w ciągu 12 miesięcy od jej podpisania, a zakończenie w ciągu 24 miesięcy od jej rozpoczęcia. Spółka "[...] " na mocy uchwały wspólników zmieniła nazwę na "[...]" Sp. z o.o. W dniu [...] października 2005 r. Zastępca Prezydenta [...] w oparciu o art. 63 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami wydał oświadczenie o wyznaczeniu dodatkowych terminów rozpoczęcia i zakończenia budowy nieruchomości, które upłynęły odpowiednio [...] grudnia 2006 r. i [...] grudnia 2007 r. Użytkownik wieczysty, zdaniem organu nie wykazał istnienia niezależnych okoliczności mających wpływ na niedotrzymanie zobowiązań w zakresie zabudowy. Spółka wskazywała, że inwestycja nie została zrealizowana ze względu na konieczność przebudowy istniejącej na nieruchomości sieci ciepłowniczej. Spółka wnioskiem z [...] października 2007 r., zmodyfikowanym [...] czerwca 2008 r. wystąpiła o ponowne wyznaczenie terminów zabudowy, uzasadniając wniosek przebiegiem sieci ciepłowniczej i ograniczeniem w możliwości uzyskania kredytu bankowego ze względu na obciążenie nieruchomości na rzecz [...] Spółdzielni "[...]". Spółdzielnia "[...] " wystąpiła przeciwko Gminie [...] z powództwem o zobowiązanie do zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, przy czym powództwo zostało cofnięte. Wniosek nie został uwzględniony, a Zarząd [...] podjął uchwałę rekomendującą Prezydentowi [...] nieuwzględnienie wniosku. Na podstawie umowy z [...] lutego 2014 r., akt notarialny Rep. A [...] Spółka "[...]" Sp. z o.o. przeniosła na rzecz Spółki "[...]" sp. Komandytowo-Akcyjna prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], a następnie aktem notarialnym Rep. A [...] z [...] marca 2014 r. prawo użytkowania wieczystego przeniesiono na Spółkę [...] Sp. z o.o., która wystąpiła o zmianę sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, przy czym rozstrzygnięcia w tej sprawie nie zapadły. Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przeniesiono na rzecz Spółki pod nazwa [...] Spółka z o.o. Następnie aktem notarialnym Rep. A-[...] r., zawartym [...] marca 2018 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyła [...] Spółka Akcyjna, która [...] maja 2018 r. wystąpiła o zmianę treści umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, m.in. ustalenia nowych terminów zabudowy, poprzez stwierdzenie, że rozpoczęcie budowy nastąpi nie później niż do dnia [...] grudnia 2019 r., a zakończenie do dnia [...] grudnia 2024 r. Pismem z [...] lipca 2018 r. zmodyfikowano wniosek w ten sposób, że termin rozpoczęcia zabudowy wskazano na dzień [...] grudnia 2021 r. Po ustaleniu, że na terenie planowanej inwestycji nie były i nie są prowadzone żadne czynności wskazujące na zamiar zagospodarowania nieruchomości organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Spółka stwierdzając, że dopiero rozwiązanie kolizji z siecią ciepłowniczą pozwoli na zagospodarowanie nieruchomości wystąpiła o późniejsze ustalenie terminów zabudowy. Zarząd Dzielnicy [... [...] października 2018 r. przyjął uchwałę nr [...] w sprawie wyznaczenia Spółce [...] nowych terminów rozpoczęcia - [...] grudnia 2022 r. oraz zakończenia budowy - [...] grudnia 2024 r., przy czym ze względu na trwające uzgodnienia dotyczące zawarcia aktu notarialnego, uchwała nie została wykonana. W konkluzji w decyzji stwierdzono, że dotychczasowi użytkownicy wieczyści w sposób świadomy nie prowadzili należytych działań mających na celu zabudowę nieruchomości wobec czego zastosowano środek dyscyplinujący w postaci ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2018 r. [...] Spółka Akcyjna wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej u.g.n.. Przepis art. 63 ust. 1 u.g.n. stanowi, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.g.n. w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. W myśl art. 63 ust. 3 u.g.n. wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 tej wartości. Organ wskazał, że powołanego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, kiedy użytkownik wieczysty nie dotrzymuje warunków dotyczących sposobu i terminu zagospodarowania takiej nieruchomości, ustalonych w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Kolegium bezsporne jest, że przez kolejnych użytkowników wieczystych nie zostały dochowane terminy dotyczące zagospodarowania nieruchomości. Na Spółkę [...] z datą nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeszły wszystkie korzyści i ciężary wynikające z przedmiotu nabycia nieruchomości, w tym i obowiązek jej zagospodarowania w umówionych terminach. Zgodnie z art. 63 ust. 3 u.g.n. wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. Organ wskazał, że stanowiący podstawę materialnoprawną ustalenia dodatkowej opłaty rocznej art. 63 ustawy nie ogranicza właściciela gruntu ani terminem, w którym ma on prawo wydać decyzję ustalającą tę opłatę, jak i okresem, za który opłata może zostać naliczona. Jedynym warunkiem w tej materii, który musi być spełniony, jest bezskuteczny upływ terminu zagospodarowania nieruchomości oraz ustalenie wartości nieruchomości gruntowej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu. Szacunek nieruchomości gruntowej, po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania działki, ustala się tylko raz według wartości z pierwszego roku po upływie terminu do zagospodarowania, bez uwzględnienia ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości w czasie późniejszego wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Wartość ta pozostaje zatem niezmienna i nie podlega weryfikacji niezależnie od tego, którego z kolei roku - po powstaniu obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych, dotyczy decyzja (art. 64 ust. 1 u.g.n.). SKO w [...] podkreśliło, że art. 63 ust. 2 u.g.n. wyraźnie stanowi, że dodatkowa opłata roczna, ustalona przez właściwy organ właściciela nieruchomości, obciąża użytkownika wieczystego. Na potwierdzenie twierdzeń organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 210/18 i stwierdził, że że [...] Spółkę Akcyjną wiążą w całości postanowienia umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zakresie dotyczącym zagospodarowania nieruchomości, a uchybienia w zakresie terminowego zagospodarowania nieruchomości obciążają każdego następnego użytkownika. Przesłanka "niedotrzymania terminów zagospodarowania" ma charakter obiektywny, tak więc bez znaczenia jest kwestia braku winy użytkownika wieczystego w uchybieniu terminu, a dodatkowa opłata roczna stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dawniej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], następnie [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]) wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 7 kpa poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego oraz zaniechanie przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, tj. odstąpienie od ustalenia przyczyn niezabudowania terenu w terminie wyznaczonym w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży budynku z [...] czerwca 1998 r. oraz oświadczeniu zastępcy Prezydenta [...] z [...] października 2005 r. o wyznaczeniu dodatkowych terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości, a następnie zaniechania ich oceny w świetle słusznego interesu skarżącej, z uwagi na uznanie przez organ drugiej instancji, że w świetle art. 63 ust. 2 u.g.n. okoliczności niezabudowania działki w terminie wyznaczonym w umowie lub ustawie mają charakter obiektywny i kwestia winy strony w niedotrzymaniu terminów zabudowy nie ma znaczenia do rozpoznania sprawy, w sytuacji, gdy zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r. (sygn. akt I OSK 1076/14) i z dnia 27 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 217/14) organ zobowiązany jest do ustalenia przyczyn opóźnienia w niezagospodarowania terenu w wyznaczonym terminie oraz ocenienia tych okoliczności w granicach uznania administracyjnego, biorąc pod uwagę słuszny interes strony, a zatem organ drugiej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, b) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa poprzez całkowite zaniechanie odniesienia się do zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji, w tym w szczególności: zarzutu nadużycia praw podmiotowych przez organ nakładający opłatę dodatkową za niedochowanie terminów zabudowy nieruchomości, odmowy zawarcia aneksu do umowy oddania w użytkowanie wieczyste przez organ pierwszej instancji, mimo uchwały Zarządu [...] z [...] października 2018 r., przyjęcia przez Radę [...] [...] października 2017 r. uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zarzutów dot. operatu szacunkowego "prawa własności' nieruchomości przy ul. [...] stanowiącego podstawę wyliczenia opłaty dodatkowej, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy przez organ drugiej instancji, c) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 7 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego i uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wartość nieruchomości gruntowej - a następnie wartość opłaty dodatkowej, jako 10 % tej wartości - na kwotę [...] zł, w sytuacji, gdy: (i) organ winien ustalić wartość nieruchomości gruntowej na dzień przypadający po bezskutecznym upływie termin zagospodarowania ustalonym w oświadczeniu zastępcy Prezydenta [...] z [...] października 2005 r., tj. na dzień 1 stycznia 2008 r., (ii) rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy nieruchomości przy ul. [...] nie uwzględnił w swojej wycenie szczególnych cech nieruchomości gruntowej, w tym: wszczęcia przez Radę [...] procedury opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiającego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, infrastruktury ciepłowniczej kolidującej z ewentualną budową i wymuszającą kosztowną przebudowę sieci, a także wszczęcie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] października 2018 r. postępowania w sprawie wpisu części nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste do rejestru zabytków nieruchomych w zw. z usytuowaniem działki w pobliżu dawnych [...] przy ul. [...], które to ww. cechy znacznie wpływają na obniżenie wartości nieruchomości, d) art. 8 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odstąpienie - na niekorzyść skarżącej - przez organ drugiej instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw dot. nałożenia na stronę opłaty dodatkowej za niezabudowanie terenu w terminie określonym w umowie lub decyzji z uwzględnieniem okoliczności powstania opóźnienia w tym zakresie, a także przyjęcie odmiennej wykładni art. 63 ust. 2 u.g.n., niż organ pierwszej instancji, co skutkowało pozbawieniem skarżącej konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do rzetelnego rozpoznania sprawy, obejmującego obowiązek przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady jednolitości orzeczniczej i pewności prawa, które to uchybienia skutkowały również naruszeniem zaufania strony do władzy publicznej, odmiennie interpretującej przepisy w każdej z instancji postępowania administracyjnego; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 63 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do bezpodstawnego uznania, że dodatkowa opłata roczna za niezabudowanie nieruchomości w ustalonym terminie ustalana jest niezależnie od przyczyn opóźnienia strony i kwestia braku winy użytkownika wieczystego w uchybieniu terminu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy nałożenie na stronę opłaty dodatkowej może nastąpić w ramach decyzji uznaniowej ("mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego") wyłącznie po rozważeniu przez organ przyczyn opóźnienia w zagospodarowaniu terenu i ewentualnej winy strony, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, jako wydanej zgodnie z przepisami prawa, b) art. 63 ust. 2 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię prowadzącą do bezpodstawnego przyjęcia, iż nałożenie na skarżącą opłaty dodatkowej wynika z przejścia wszelkich korzyści i ciężarów związanych z prawem użytkowania wieczystego, które nabyła skarżąca, mimo, iż komentowany przepis odwołuje się do przekroczenia terminu zabudowy przez konkretnego użytkownika wieczystego (który nie dochował terminu zabudowy) i nie pozwala na przypisanie winy poprzednich użytkowników wieczystych nowemu użytkownikowi, c) art. 63 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowanie i ustalenie opłaty dodatkowej obciążającej stronę, jako 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, nie zaś jako opłaty stanowiącej 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na moment bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości, wynikającego z decyzji zastępcy Prezydenta [...] z [...] października 2005 r. o wyznaczeniu dodatkowych terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości, które to upłynęły odpowiednio [...] grudnia 2006 r. i [...] grudnia 2007 r., to jest jako kwoty odpowiadającej 10 % wartości nieruchomości gruntowej wyznaczonej na dzień 1 stycznia 2008 r. d) art. 5 k.c. w zw. z art. 7 kpa poprzez nadużycie praw podmiotowych przez organ i nałożenie na Spółkę dodatkowej opłaty rocznej za 2018 r. z tytułu niezagospodarowany nieruchomości w zakreślonym terminie w sytuacji, gdy organ nie rozpoznawał w ustawowym terminie wniosków skarżącej zmierzających do rozpoczęcia prac budowlanych na nieruchomości wpływając tym samym opóźnienie w niezagospodarowaniu terenu, w tym m.in. nie rozpoznał: (i) wniosku skarżącej o przeniesienie praw z decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] września 2016 r. od [...] marca 2017 r. do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] listopada 2018 r.), jak również (ii) wniosku skarżącej o wydanie nowych warunków zabudowy z [...] lipca 2018 r. do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] listopada 2018 r.), co uniemożliwiło skarżącej przygotowanie dokumentacji do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a następnie złożenie takiego wniosku, a tym samym zrealizowanie celu ustanowienia użytkowania wieczystego, a także, gdy organ pierwszej instancji od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia złożenia niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawarł ze skarżącą aneksu do umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego wprowadzającego zmiany określone przez strony w protokole w sprawie uzgodnienia warunków wyznaczenia dodatkowego terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z: 1) postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2019 r. nr [...] - na okoliczność uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla skarżącej, braku fizycznej możliwości rozpoczęcia procesu budowlanego przez skarżącą, braku winy skarżącej w rozpoczęciu inwestycji budowlanej na działce, 2) zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku [...] przy ul. [...] wraz z otoczeniem - na okoliczność niezawinienia skarżącej w nierozpoczęciu robót budowlanych, ustawowego zakazu rozpoczęcia robót budowlanych, zmniejszenia wartości nieruchomości, 3) decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2019 r. nr [...] - na okoliczność wpisania części działki objętej użytkowaniem wieczystym do rejestru zabytków, jako otoczenia budynku [...] zmniejszenia wartości nieruchomości, braku możliwości zabudowy gruntu. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N z 2013 r. poz. 270 ze zm.), polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Podstawą dokonanego rozstrzygnięcia był art. 63 ust. 2. u.g.n., który stanowi, że w przypadku niedotrzymania przedłużonych zgodnie z ust.1 terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. Stosownie do ust.3 i 4 wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości zaś opłaty o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że opłaty dodatkowe, o których mowa w art. 63 ust. 2 ustawy, mogą być zastosowane w każdym przypadku, gdy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie została zagospodarowana w terminie. Podkreślił, że przesłanka "niedotrzymania terminów zagospodarowania " ma charakter obiektywny, co oznacza, że nie jest istotna kwestia winy użytkownika wieczystego w uchybieniu terminu w wykonaniu zobowiązania. Tym samym uznać należy, że zdaniem organu art. 62 ust. 2 u.g.n. nie uzależnia nałożenia opłaty za niedotrzymanie terminu zabudowy nieruchomości od przyczyn braku zabudowy, w tym zawinienia użytkownika wieczystego. Pogląd ten, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 62 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś art. 62 ust. 2, jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. W oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy, za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Artykuł 62 ust. 4 u.g.n. stanowi przy tym, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 1 u.g.n., w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W myśl natomiast art. 63 ust. 2 ustawy, w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi przy tym 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji ( art. 63 ust. 3). Podkreślenia wymaga, że jedynie w treści art. 62 ust. 4 u.g.n. ustawodawca uściślił, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Takiego sformułowania nie zawiera już regulacja zawarta w art. 63 ust. 2 u.g.n., stanowiąc jedynie, że : "W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty (...)" co jednakże nie przesądza, że w tym ostatnim przypadku zbędne jest ustalanie i badanie przyczyn, dla których użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminu na zagospodarowanie oddanej mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości. Wyjaśnić należy, że ustalenie opłaty dodatkowej przewidziane w art. 63 ust. 2 u.g.n. jest dokonywane w ramach rozstrzygnięcia co do którego nie ma wątpliwości, że ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym treść samego przepisu, będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia, który przewiduje, że opłaty (cyt.): "mogą być ustalone". Skoro zatem nie ma wątpliwości, że decyzja wydawana w oparciu o art. 63 ust. 2 ug.n. ma charakter uznaniowy, co znajduje odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie NSA ( patrz wyrok z 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1229/08, z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 410/13, z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 544/13, z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 543/13) jak i poglądach doktryny prawa np.: Komentarz - ustawa o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, LexisNexis 2011, s. 370-371,) to w konsekwencji musi być ona wydawana z poszanowaniem zasad, obowiązujących dla tego rodzaju decyzji. W podejmowaniu tych decyzji organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja taka nie może być dowolną a zatem jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie , że użytkownik wieczysty nie zrealizował swojego zobowiązania ani w ustalonym ani także przedłużonym terminie. Uznał też za niecelowe badanie przyczyn i zawinienia zwłoki. To oznacza, że zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, jak również rozpoznania odwołania czym naruszył treść art.15 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może także ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji lecz ma obowiązekponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania , z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej . Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy "od nowa" w jej całokształcie oraz skoro organ ten nie był związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów , a ponadto miał obowiązek wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania, to zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą . W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a jego decyzja, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , w szczególności jeśli były one przedmiotem argumentacji Skarżącego zawartej w odwołaniu. W ocenie Sądu, uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie oraz co jest decydujące dla treści wyroku wydanego przez Sąd - nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu ani nawet nie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich treści i znaczenia dla potrzeb wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. W powołanych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.