II SA/Po 526/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) sprawy ze skargi M. K. na pismo Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie pożyczki bezzwrotnej w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącemu M. K. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł ([...] złotych) UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Starosta, działający przez Powiatowy Urząd Pracy w [...], Filia w [...] (zwany dalej "Starostą"), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2020 r. M. K. o udzielenie pożyczki na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy, poinformował o niespełnieniu przez wnioskującego warunków do udzielenia pożyczki (k. 11 akt sądowych). Przebieg postępowania kształtował się następująco. Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. (k. 7–8 akt sądowych) M. K. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] o udzielenie pożyczki na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy przyznawanej na podstawie art. 15zzd ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, dalej "ustawa o COVID-19"). Wniosek ten został uzupełniony pismem z dnia [...] maja 2020 r. wyjaśniającym stan faktyczny w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej przez M. K. (k. 9–10 akt sądowych). Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...], Filia w [...] poinformował, że M. K. nie spełnia warunków do udzielenia wnioskowanej pożyczki (k. 11 akt sądowych). Wskazano, że z przedstawionej dokumentacji wynika, iż zawiesił on wykonywanie działalności gospodarczej. Zaznaczono także, że spółka cywilna, w której skarżący jest wspólnikiem, nie jest przedsiębiorcą. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. M. K. wniósł skargę na czynność Starosty (k. 3–5 akt sądowych). Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie art. 15zzd ust. 1 ustawy o COVID-19 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 z późn. zm., dalej "P.p."). Ponadto zarzucono naruszenie zasady równego traktowania wynikającej z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 12 P.p. przez nieudzielenie skarżącemu wnioskowanej pożyczki, mimo udzielenia takiej pożyczki innym przedsiębiorcom spełniającym kryteria ustawowe. Dodatkowo wskazano błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że wskutek zawieszenia działalności odrębnej (indywidualnej działalności gospodarczej), skarżący zawiesił także działalność prowadzoną jako wspólnik spółki cywilnej, a tym samym nie jest przedsiębiorcą. W uzasadnieniu skargi wskazano, że M. K. spełniał wszystkie wymagania określone w art. 15zzd ustawy o COVID-19, a więc bycie mikroprzedsiębiorcą oraz prowadzenie działalności gospodarczej przed dniem [...] kwietnia 2020 r. Podniesiono także, że wspólnik spółki cywilnej – jakim jest skarżący – jest przedsiębiorcą. Spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, ale wspólnicy taką osobowość posiadają i są przedsiębiorcami, zgodnie z art. 4 ust. 2 P.p. M. K. podkreślił także, że działalność w formie spółki cywilnej nie została zawieszona (zawieszenie dotyczyło wykonywania indywidualnej działalności). Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Starosta wniósł o oddalenie skargi, bowiem zakwestionowane rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć administracyjnych określonym w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (k. 16 akt sądowych). Wniesiona prośba o oddalenie skargi powinna być w istocie traktowana jako wniosek o odrzucenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. Starosta poinformował, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy (w związku ze złożoną skargą) organ podjął jednak decyzję o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku M. K. oraz o wypłacie mu żądanej pożyczki (k. 37 akt sądowych). Mając na uwadze powyższe, a zarazem zważając na szczególe okoliczności rozpoznania sprawy (odwołanie zaplanowanej rozprawy ze względu na zagrożenie epidemiologiczne) sprawozdawca zarządził skontaktować się z M. K. w celu potwierdzenia, czy informacja organu, że "podjęto decyzję o pozytywny rozpatrzeniu wniosku i wypłacie pożyczki" oznacza, iż zrealizowano żądanie skarżącego, którego dotyczyła skarga (k. 41 akt sądowych). Z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] listopada 2020 r. wynika, że M. K. potwierdził, iż żądania zawarte w skardze zostały zrealizowane przez Starostę (k. 42 akt sądowych). Wyjaśnił, że wnioskowana kwota pożyczki wpłynęła na jego konto bankowe, mimo że nie doszło jeszcze do zawarcia umowy pożyczki w tym zakresie. Skarżący nadmienił, że podtrzymuje wniosek o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. W art. 1 P.p.s.a. wskazano, że ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych, rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się paroma cechami. Podstawową jego cechą jest to, że jedną ze stron stosunku jest zawsze organ administracji publicznej wyposażony w uprawnienia władcze. Drugą stroną stosunku administracyjnego jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, bądź inny organ administracyjny, jeśli mamy do czynienia ze stosunkiem nawiązywanym wewnątrz struktur administracji publicznej (stosunek wewnątrzadministracyjny). Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego czy prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy pożyczki między starostą a mikroprzedsiębiorcą ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji, które wpisywałoby się w katalog spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że umowa pożyczki należy do sfery cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę pożyczki jako na właściwą formę prawną działania oznacza to, że właśnie w tej – cywilnoprawnej sferze – ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował. W omawianym przypadku uregulowanie takie znajduje się w art. 15zzd ust. 1 ustawy o COVID-19, który stanowi, że w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo pożyczki na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy, który prowadził działalność gospodarczą przed dniem 1 kwietnia 2020 r. Ponadto należy stwierdzić, że mimo, iż starosta realizuje w drodze umowy zadania z zakresu administracji rządowej, to nie przesądza to o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Powyższe stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przywołanej uchwale wskazano, że zaliczenie środków jakimi dysponuje dany podmiot administrujący (w tym przypadku Starosta) do środków mających charakter publicznoprawny, nie odbiera czynnościom dotyczącym gospodarowania tymi środkami charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do uznania, iż samorząd powiatu może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale wskazał, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Ze względu na powyższe, na odmowę udzielenia pożyczki bezzwrotnej w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Znaczenie przesądzające ma w konkretnym przypadku to, że art. 15zzd ust. 1 ustawy o COVID-19 odnosi się do umowy pożyczki – umowy nazwanej, charakterystycznej dla prawa cywilnego. Terminu "umowa" w kontekście tej regulacji nie można zatem interpretować i postrzegać w inny sposób aniżeli cywilistycznie. W odniesieniu do działania organu z art. 15zzd ust. 1 ustawy o COVID-19 i nie uznania kognicji sądu administracyjnego do stosunków prawnych w kontekście tej regulacji nie bez znaczenia było także to, że ewentualny zainteresowany może szukać w tym zakresie z powodzeniem ochrony przed sądem powszechnym. Jak zaznaczono, art. 15zzd ust. 1 ustawy o COVID-19 nie tylko posługuje się terminem umowa zbliżającym formę jego działania do sfery prawa cywilnego, ale wręcz wskazuje na nazwaną umowę tego prawa (umowę pożyczki) i określa ustawą jej istotne elementy. W takich warunkach roszczenie o zawarcie umowy pożyczki (jeżeli by to tego mimo wniosku nie doszło) jest możliwe do wywiedzenia przed sądem powszechnym. Na marginesie Sąd dodaje, że powyższe wywody mają znaczenie teoretyczne, gdyż w niniejszej sprawie żądanie M. K. zawarcia umowy pożyczki zostało ostatecznie przez organ zrealizowane, co potwierdza notatka służbowa z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 42 akt sądowych). Podsumowując, na podstawie przytoczonych argumentów, nie ma podstaw do uznania, że sądy administracyjne są właściwe w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nadmienić należy, że początkowo sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie, z uwagi na jej precedensowy charakter. W międzyczasie doszło do ogólnokrajowych zmian w sytuacji epidemiologicznej, przez co zawieszono organizację rozpraw w sądach administracyjnych. Niniejszą sprawę rozpoznano więc na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 32 akt sądowych).