II SA/Ol 908/22

SENTENCJA Dnia 16 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 roku sprawy ze skargi J. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda") zarządzeniem zastępczym z dnia [...] 2022 r. nr [...], na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 559 ze zm.) – dalej "u.s.g." oraz art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r., poz. 1277), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w G. J.M. (dalej jako: "skarżąca"). Wojewoda powołując się na przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. wyjaśnił, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wojewoda wskazał, że z otrzymanych od Burmistrza G. dokumentów wynika, iż skarżąca w chwili objęcia mandatu radnej Rady Miejskiej w G. (dalej jako: "Rada Miejska") była zatrudniona w "Szpital G." Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w G., na stanowisku Dyrektora ds. [...]. Z dniem [...] 2020 r. nastąpiło przejęcie ww. zakładu pracy wraz z pracownikami przez [...] Ochronę Zdrowia Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako: "Spółka"), gdzie skarżąca kontynuuje zatrudnienie na tym samym stanowisku. Zgodnie z informacjami zamieszczonymi w Rejestrze Przedsiębiorców wszystkie udziały w tej Spółce posiada Gmina Miejska G. (dalej jako: "Gmina Miejska"). Jednocześnie zgodnie z treścią upoważnienia udzielonego w dniu 14 marca 2022 r. przez Prezesa Zarządu Spółki, skarżąca została umocowana do zastępowania Prezesa Zarządu, w związku z pełnioną funkcją Dyrektora ds. [...], wobec podmiotów trzecich. W ramach tego upoważnienia skarżąca jest uprawniona do występowania w imieniu Prezesa Zarządu i składania w jego imieniu oświadczeń (w tym materialno-prawnych) o wartości nieprzekraczającej jednorazowo kwoty 50.000 zł, zgodnie z uprzednio otrzymanymi instrukcjami. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że skarżąca od 14 marca 2022 r. jest pełnomocnikiem spółki prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a zatem została wyczerpana dyspozycja art. 24f ust. 1 u.s.g., co skutkuje wygaśnięciem jej mandatu radnej. Wojewoda wyjaśnił również, że ponieważ Rada Miejska nie podjęła stosownej uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnej, wezwał Radę Miejską pismem z dnia 9 września 2022 r. do podjęcia przedmiotowej uchwały. Pomimo wezwania Rada Miejska nie podjęła uchwały. W tej sytuacji Wojewoda pismem z dnia 21 października 2022 r. powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, a następnie wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu skarżącej. Na powyższe zarządzenie zastępcze skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jego nieważności, ewentualnie uchylenia w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzuciła naruszenie: - art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Wojewoda był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego pozbawiającego skarżącą mandatu radnej pomimo, że Rada Miejska w G. w dniu [...] 2022 r. podjęła uchwałę nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia skarżącej mandatu; - art. 24f ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie zawartych w tym przepisie zakazów; - art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wyjaśnień aktualnego prezesa i byłych prezesów Spółki, że skarżąca nie została ustanowiona pełnomocnikiem tej Spółki w rozumieniu kodeksu cywilnego, a także nie dokonywała jakichkolwiek czynności prawnych w imieniu Spółki i nie składała oświadczeń woli w imieniu Spółki; - art. 7a k.p.a. poprzez interpretację "upoważnienia" udzielonego skarżącej w dniu 14 marca 2022 r. wyłącznie na niekorzyść skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zarządzenie zastępcze nie mogło zostać wydane przez Wojewodę, gdyż Rada Miejska w dniu [...] 2022 r. podjęła uchwałę odmawiającą pozbawienia jej mandatu radnej. Skarżąca wyjaśniła również, że nigdy nie działała jako pełnomocnik spółki gminnej, a upoważnienie z dnia 14 marca 2022 r. nie określa jej jako pełnomocnika. Ponadto z wyjaśnień prezesów Spółki wynika, że nigdy nie uczynili skarżącej pełnomocnikiem. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewoda stwierdził, że uchwała rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu stanowi jedynie jej opinię i nie można stwierdzić jej nieważności. Wskazał również, że rada gminy na wezwanie wojewody ma podjąć uchwałę zgodną z wnioskiem wojewody i tylko uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu wyklucza kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego. Wojewoda ponadto wyjaśnił, że na podstawie upoważnienia z dnia 14 marca 2022 r. skarżąca miała prawo składać w imieniu prezesa zarządu Spółki oświadczenia, w trym materialnoprawne, zgodnie z uprzednio otrzymanymi instrukcjami. Upoważnienie zostało udzielone na czas nieoznaczony do odwołania i jest ważne wyłącznie pod nieobecność mocodawcy. Spółka prawa handlowego działa przez swoje organy i w taki też sposób udziela pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie pełnomocnictwa udzielił prezes zarządu. W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2023 r. skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto potrzymała swoje stanowisko, że udzielone jej upoważnienie z dnia 14 marca 2022 r. nie jest pełnomocnictwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2429) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.s.g. zarządzenia zastępcze podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] 2022 r., którym organ stwierdził wygaśnięcie mandatu skarżącej, będącej radną Rady Miejskiej. Zgodnie z treścią art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taki zakaz ustanowiony został w art. 24f u.s.g. W myśl art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika natomiast, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego. Z kolei z art. 98a ust. 1 u.s.g. wynika, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 Kodeksu wyborczego oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Natomiast w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.). Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zakaz ten ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (zob. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62). Celem wprowadzenia regulacji określonej w art. 24f u.s.g. było zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Regulacja ta ma charakter antykorupcyjny i to w takim znaczeniu, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć – choćby mylnie – takie wrażenie (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 935/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie, omawiany zakaz z art. 24f u.s.g., statuujący ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, a z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Art. 24f ust. 1 u.s.g. powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. IV SA/Po 482/16, dostępny w CBOSA). Zatem, jak wynika z omówionej wyżej regulacji, osoba uczestnicząca w podejmowaniu istotnych rozstrzygnięć dotyczących gminnej wspólnoty samorządowej nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać taką działalnością, z wykorzystaniem mienia komunalnego, jak również być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem takiego podmiotu. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że w świetle brzmienia art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest wymagane, aby pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu taką działalnością i miał bezpośredni wpływ na takie zarządzanie. Wystarczający jest fakt, że radny jest pełnomocnikiem z woli takiego podmiotu. Natomiast bycie pełnomocnikiem podmiotu wykonującego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, niezależnie od zakresu umocowania, każdorazowo koliduje ze sprawowaniem mandatu radnego (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 289/06; z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2896/12; z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2354/19; dostępne w CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy uznać należy, że prawidłowo ustalony przez Wojewodę stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 383 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24 f u.s.g. Skarżąca aktualnie jest zatrudniona w Spółce, w której wszystkie udziały posiada Gmina Miejska. Jednocześnie zgodnie z treścią upoważnienia udzielonego w dniu 14 marca 2022 r. przez Prezesa Zarządu Spółki, skarżąca została umocowana do zastępowania Prezesa Zarządu, w związku z pełnioną funkcją Dyrektora ds. [...], wobec podmiotów trzecich. W ramach tego upoważnienia skarżąca jest uprawniona do występowania w imieniu Prezesa Zarządu i składania w jego imieniu oświadczeń (w tym materialno-prawnych) o wartości nieprzekraczającej jednorazowo kwoty 50.000 zł, zgodnie z uprzednio otrzymanymi instrukcjami. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Wojewody, że skarżąca od 14 marca 2022 r. jest pełnomocnikiem spółki prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a zatem została wyczerpana dyspozycja art. 24f ust. 1 u.s.g., co skutkuje wygaśnięciem jej mandatu radnej. W tej sytuacji Wojewoda był zobligowany do podjęcia zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. Tym samym za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 24 f ust. 1 u.s.g. Należy jednocześnie zauważyć, że Wojewoda zobowiązany był do podjęcia zarządzenia zastępczego, pomimo podjęcia przez Radę Miejską w dniu [...] 2022 r. uchwały nr [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia skarżącej mandatu. W orzecznictwie wskazuje się, że pod pojęciem "bezskutecznego upływu terminu", o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g. należy rozumieć zarówno stan, w którym rada gminy w ogóle nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 u.s.g., a więc odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu mimo ziszczenia się ku temu przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 879/14; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1544/09, dostępne w CBOSA). Co ważne, warunkiem wydania na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. zarządzenia zastępczego nie jest uprzednie wyeliminowane ewentualnej uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygn.. akt III OSK 5608/21, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie został również naruszony art. 7 i art. 7a k.p.a., bowiem w procedurze wygaszania mandatu radnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego i mają do niej zasadniczo zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego i u.s.g. Przepisy Kodeksu wyborczego stanowią szczególny reżim normatywny odnoszący się wyłącznie do procedury organizacji i przeprowadzenia wyborów, jak również określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów. Nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.