II OSK 961/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Małgorzata Stahl Tomasz Zbrojewski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prowincji [...] Zgromadzenia Sióstr E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/06 w sprawie ze skargi Prowincji [...] Zgromadzenia Sióstr E. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego ZOZ oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 961/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., VII SA/Wa 1326/06, oddalił skargę Prowincji [...] Zgromadzenia Sióstr E. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie likwidacji szpitala. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Przedmiotową uchwałą, wydaną na podstawie art. 36, art. 43 ust. 1, art. 53 ust. 2 i art 60 ust. 4b ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Rada Miasta W. postanowiła o likwidacji Szpitala Sióstr E. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w W. przy ul. G. W § 3 tej uchwały postanowiono, że majątek Zakładu, określony w załączniku do uchwały, pozostały po zaspokojeniu wierzytelności staje się z dniem zakończenia likwidacji Zakładu własnością miasta W. i zostanie nieodpłatnie przekazany na rzecz Szpitala Klinicznego [...] w W. Majątek Szpitala nie objęty wykazem zostanie przekazany w pierwszej kolejności na rzecz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których miasto W. jest podmiotem tworzącym, zaś w dalszej kolejności zostanie przeznaczony dla innych jednostek miasta W., pozostały zaś majątek zostanie zbyty na zasadach ogólnych. Pełnomocnik Prowincji [...] Zgromadzenia Sióstr E. wezwał Przewodniczącego Rady do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 3 uchwały lub jego zmianę powodującą usuniecie naruszenia uprawnień Zgromadzenia. Prezydent W. w odpowiedzi podtrzymał stanowisko zawarte w uchwale. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prowincja [...] Zgromadzenia Sióstr E. wniosła o uchylenie § 3 wskazanej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 47 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ugody zawartej w dniu 12 lutego 1993 r. Na podstawie tej ugody skarżąca nabyła uprawnienia do wyposażenia Szpitala, które potwierdzone zostały w umowie dzierżawy z 22 stycznia 2004 r. przez Szpital. Zdaniem skarżącej art. 47 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. na mocy, którego majątek ruchomy Skarbu Państwa przekazany przez Wojewodę [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] w nieodpłatne użytkowanie Szpitalowi Sióstr E., a który stał się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością tego Zakładu - nie może mieć zastosowania do ugody z dnia 12 lutego 1993 r. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik miasta W. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że Szpital stał się z dniem 1 stycznia 1999 r. właścicielem przekazanego mu w użytkowanie, zarządzeniem nr [...] Wojewody [...], mienia ruchomego, co powoduje, że umowa dzierżawy z 22 stycznia 2004 r. obarczona jest błędem prawnym, gdyż Dyrekcja Szpitala nie miała prawa zawierać tej umowy o wydzierżawieniu od Zgromadzania mienia niebędącego jego własnością. Podniesiono też, że Skarb Państwa nadal jest odpowiedzialny za realizację ugody, a więc roszczenia powinny być do niego kierowane w drodze procesu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku uznał, że zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 60 ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Skarżąca swoje żądanie uchylenia § 3 tej uchwały wywodzi z zawartej 12 lutego 1993 r. ugody, w której Wojewoda [...] zobowiązał się przekazać jej w określonej w niej sytuacji część wyposażenia Szpitala. Sąd przyjął, że przymuszenie do spełnienia ugody pozasądowej, a taką była wskazana ugoda, może nastąpić wyłącznie przez dochodzenie roszczeń w drodze procesu cywilnego, które to roszczenia nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej Prowincja [...] Zgromadzenia Sióstr E. z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 18 w zw. z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53a ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Rada miasta W. miała prawo dysponować wyposażeniem Szpitala pomimo braku kompetencji do dysponowania takim sprzętem; 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku bowiem doprowadziło do oddalenia skargi na uchwałę wydaną z naruszeniem art. 18 w zw. z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53a ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu I instancji, że roszczenia skarżącej winny być realizowane w drodze procesu cywilnego. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne jest kontrolą pod względem zgodności z prawem - art. 3 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Sąd nie odniósł się w swych rozważaniach do podniesionego w skardze zarzutu, iż ustawa, z której miasto W. wywodzi swe uprawnienia właścicielskie do sprzętu weszła w życie z dniem 29 października 1998 r., a zatem nie może mieć zastosowania do ugody z 12 lutego 1993 r., na podstawie, której skarżąca nabyła uprawnienia do wyposażenia Szpitala. Nie poddał więc Sąd analizie kwestii niezgodności z prawem uchwały. Kontroli Sądu podlega nie tylko kwestia czy zaskarżona uchwała obejmuje wszelkie wymagane prawem elementy, ale także kwestia zgodności z prawem treści uchwały, a w szczególności, czy organ posiadał kompetencje do jej podjęcia. Skarżąca podniosła, iż jak wynika z ugody z 12 lutego 1993 r. Rada Miasta W. nie miała kompetencji do rozporządzania wyposażeniem Szpitala, o którym mowa w § 3 uchwały. Nie stanowi ono bowiem mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, a więc Rada wykroczyła poza ramy zakreślone art. 18 tej ustawy. Także art. 53a ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie daje Radzie uprawnienia do dysponowania majątkiem, który nie należał do likwidowanego Zakładu. Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż Rada miała prawo dysponowania wyposażeniem Szpitala, które nie stanowiło mienia komunalnego oparto o przytoczone orzeczenia sądowe dopuszczające naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent miasta W. wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgłoszony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 18 w zw. z art 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 53a ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1990 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz. 408 z późn. zm.) nie jest trafny z kilku powodów. Po pierwsze, zarzucając naruszenie art. 18 ustawy o samorządzie gminnym niewskazano, który z przepisów tego posiadającego bardzo rozbudowaną strukturę wewnętrzną artykułu miał naruszyć Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153. poz. 1270 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie może domniemywać woli czy też intencji składającego skargę kasacyjną, a wiec w sytuacji, w której nie wskazano w skardze kasacyjnej precyzyjnie, który z przepisów zawartych w tym artykule został naruszony, zarzut naruszenia nie może zostać rozpoznany. Przepis art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, abstrahując już od tego, iż zarzut naruszenia tego przepisu nie został w skardze kasacyjnej w sposób wyczerpujący uzasadniony, w żaden sposób nie został przez Sąd I instancji naruszony, czy to samodzielnie czy też w zw. z art. 53a ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z tym przepisem mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych komunalnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W myśl art. 47 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) majątek ruchomy Skarbu Państwa przekazany w nieodpłatne użytkowanie samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej stał się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością tych zakładów. Majątek ruchomy Skarbu Państwa (wyposażenie) Szpitala Sióstr E., jak wynika z akt sprawy, został przekazany przez Wojewodę [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] w nieodpłatne użytkowanie Szpitalowi Sióstr E., a więc stał się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością tego Zakładu. Jak wynika z punktu 9 w zw. z pkt 3 i 8 ugody zawartej w dniu 12 lutego 1993 r. przed Komisją Majątkową działającą na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP przez Wojewodę [...] ze Zgromadzeniem Sióstr E. Prowincja [...], Wojewoda zobowiązał się przekazując obiekt (nieruchomość nr [...] - działka ewid. nr [...] wraz z budynkami Zgromadzeniu Sióstr E. po dniu 12 lutego 2003 r. przekazać go wraz z wyposażeniem szpitalnym umożliwiającym kontynuowanie działalności, z wyjątkiem wyposażenia należącego do Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego. Tak więc w dniu 14 sierpnia 1998 r., dacie wydania zarządzenia nr [...] Wojewody [...] owo wyposażenie Szpitala, stanowiło mienie Skarbu Państwa. Zostało ono z tym dniem przekazane Szpitalowi w nieodpłatne użytkowanie. Zarządzenie to, ani w chwili podejmowania, ani później (jak można sądzić w oparciu o akta sprawy) nie zostało przez Prowincję [...] Zgromadzenia Sióstr E. kwestionowane. W konsekwencji zaś stało się na mocy art. 47 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. własnością Szpitala. W myśl art. 53a ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w przypadku likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności staje się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego albo uczelni prowadzącej działalność w dziedzinie nauk medycznych, a o jego przeznaczeniu decyduje podmiot, który utworzył ten Zakład. W rozpoznawanej sprawie uprawnienia te przysługują Radzie Miasta W. Również ten przepis nie został przez Sąd naruszony. Przytoczone argumenty nie zmieniają faktu, iż Wojewoda [...] na mocy powołanego już punktu 9 ugody z 12 lutego 1993 r. zobowiązał się przekazując obiekt Zgromadzeniu Sióstr E., po upływie 10 letniego terminu bezpłatnego użytkowania nieruchomości, przekazać go wraz z wyposażeniem szpitalnym, a na mocy art. 63 ust. 4 zd. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP ugody i orzeczenia zawarte przed Komisją Majątkową mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych. Zgromadzenie Sióstr E. może wiec podjąć na drodze postępowania przed sądami powszechnymi kroki w celu wyegzekwowania postanowień zawartych w tej ugodzie. Chybione są także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonego do niego § 3 uchwały nr [...] z dnia [...] nie naruszył więc ani art 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ani art. 3 § 1 p.p.s.a. Zarzut zaś naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. nie może być przez Naczelny Sąd rozpoznany, bowiem nie wskazano w nim, który z 8 punktów tego paragrafu miał naruszyć Sąd I instancji, a jak już była o tym mowa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.