II OSK 1910/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 5/20 w sprawie ze skargi Y. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 5/20, w sprawie ze skargi Y. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w punkcie I stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie II stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku skarżącej, w punkcie IV oddalił dalej idącą skargę, zaś w punkcie V zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 340 zł. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Y. Z. wniosła skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Wojewody w sprawie z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego [...] października 2018 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA we Wrocławiu z 3 stycznia 2020 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt III SAB/Wr 4/20) i przewlekłość (sygn. akt III SAB/Wr 5/20). Rozpoznając skargę na przewlekłość Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał ją za zasadną. Stwierdzając, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej k.p.a.), Sąd wskazał, że [...] października 2018 r. do Wojewody wpłynął wniosek w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] marca 2019 r. skarżąca uzupełniła powyższy wniosek - bez wezwania organu - o kolejne dokumenty. Pomimo złożenia ponaglenia w dniu [...] sierpnia 2019 r., organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Dnia [...] grudnia 2019 r. poinformował skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie na [...] stycznia 2020 r. oraz zwrócił się do wskazanych organów i służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy jest oczywiste, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Organ przez blisko 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie licząc informacji o przewidywanym terminie zakończenia postępowania oraz zwrócenia się do służb o informacje na temat skarżącej, nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania jej wniosku. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie oświadczył czy wyznaczony nowy termin zakończenia postępowania, tj. [...] stycznia 2020 r., został zrealizowany. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają, w ocenie Sądu, podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się skarżąca. Przeciwnie, skarżąca była aktywnym uczestnikiem postępowania, która dążąc do realizacji swojego wniosku złożyła ponaglenie i przedmiotową skargę. Sąd stwierdził, że w sprawie tej bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), bowiem w równolegle prowadzonym postępowaniu ze skargi na bezczynność (wyrok w sprawie III SAB/Wr 4/20) zobowiązał już organ do załatwienia sprawy, wyznaczając stosowny termin. Nie przyznając skarżącej sumy pieniężnej Sąd miał na względzie, że sumę taką przyznano już we wskazanym wyżej postępowaniu ze skargi na bezczynność. Orzekając o kosztach Sąd podał, iż miarkowanie kosztów zastępstwa adwokackiego związane było z faktem rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym i związanym z tym rzeczywistym nakładem pracy pełnomocnika. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku co do pkt IV i V i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: 1) art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów wynagrodzenia radcy prawnego z wyboru w wysokości niższej niż stawka minimalna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i nieprzyznanie skarżącej sumy pieniężnej, która skompensowałaby jej okres oczekiwania na wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, mimo znacznego przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, prowadzenia postępowania dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy oraz stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy brak było przesłanek uzasadniających odstąpienie od przyznania skarżącej sumy pieniężnej oraz w sytuacji, gdy praktyka orzecznicza sądu w podobnych sprawach jest odmienna, co narusza zasadę równego traktowania oraz sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – zauważyć trzeba, że Sąd I instancji podał, iż miarkowanie kosztów zastępstwa adwokackiego związane było z faktem rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym i związanym z tym rzeczywistym nakładem pracy pełnomocnika. Podstawę prawną do takiego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 206 p.p.s.a., stanowiący, że Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Sąd I instancji stosując ten przepis nie przywołał go co prawda w motywach zaskarżonego wyroku, niemniej jednak wykazał, z jakich przyczyn uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania. Brak przywołania przepisu nie sprawia, że jego zastosowanie było błędne i nie pozbawia możliwości jego stosowania. W okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Sądu I instancji co do miarkowania kosztów należy uznać za uzasadnione, a w skardze kasacyjnej nie wykazano jego wadliwości. Nie podnosząc zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a. w motywach skargi kasacyjnej zaznaczono, że Sąd I instancji nie wskazał, jakoby podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania miał być art. 206 p.p.s.a. Jak już wyżej podkreślono, brak przywołania przepisu nie sprawia, że jego zastosowanie było błędne i nie pozbawia możliwości jego zastosowania. Skoro zatem stanowisko Sądu I instancji co do zachodzenia uzasadnionego przypadku pozwalającego na odstąpienie od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania było w realiach rozpatrywanej sprawy uzasadnione, zarzut naruszenia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych nie podlegał uwzględnieniu. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skoro w równolegle prowadzonym postępowaniu ze skargi na bezczynność (wyrok w sprawie III SAB/Wr 4/20) przyznano skarżącej stosowną sumę pieniężną, to nie było potrzeby zasądzania kolejnej sumy pieniężnej w niniejszej sprawie. Zauważyć wypada, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności organu lub przewlekłego jego prowadzenia, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jest to jedynie możność, a nie powinność, orzeczenia takiej grzywny lub przyznania sumy pieniężnej. Od uznania Sądu zależy zatem możliwość skorzystania z tego uprawnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jej nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (por. np. wyrok NSA z 4.06.2020 r., I OSK 3185/19, LEX nr 3056270). W rozpatrywanej sprawie obawa taka nie zachodziła z uwagi na rozstrzygnięcie podjęte w sprawie III SAB/Wr 4/20, w której środek taki zastosowano. Bliski związek pomiędzy sprawami III SAB/Wr 4/20 i III SAB/Wr 5/20 uzasadniał stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zauważyć przy tym wypada, że związek pomiędzy sprawami o bezczynność Wojewody i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w ww. sprawach był tak bliski, że skarżąca wniosła jedną skargę w obu tych przedmiotach i to dopiero Sąd rozdzielił te sprawy na dwie odrębne. Domaganie się w tej sytuacji zasądzania dwukrotnie sumy pieniężnej, której przyznanie uzależnione jest od uznania Sądu, nie jest usprawiedliwione. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazywano na możliwość wniesienia jednej skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania organu oraz rozpoznania jej w ramach jednego postępowania, bez dzielenia jej na dwie odrębne skargi, uznając wręcz takie rozdzielenie za wadliwe działanie procesowe Sądu (por. wyrok NSA z 18.09.2019 r., II OSK 1290/19, LEX nr 3073229). Rozpoznając zaś w jednym postępowaniu skargę na bezczynność i przewlekłość brak byłoby podstaw do dwukrotnego przyznawania sumy pieniężnej lub zasądzania podwójnych kosztów postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.