I OSK 187/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Gl 25/18 w sprawie ze skargi L.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 października 2018 r. II SAB/Gl 25/18, po rozpoznaniu skargi L.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną: (1) stwierdził, że Wojewoda Śląski przewlekle prowadził postępowanie; (2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (3) przyznał od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną 5.000 złotych; (4) w pozostałym zakresie skargę oddalił; (5) zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda Śląski decyzją z [...] czerwca 2017 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. S. w [...]. W uzasadnieniu wskazano m. in., że L.M. wnioskiem z [...] grudnia 2005 r. wystąpił do Wojewody Śląskiego o uregulowanie stanu prawnego działek zajętych pod ww. drogę. Pismem z [...] maja 2018 r. L.M. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie wypłaty odszkodowania za zabrane mu działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Wskazał, że postępowanie trwało wiele lat. Wniósł o przyznanie mu zadośćuczynienia w wysokości 20 tys. zł. Zgodnie z informacjami w zawartymi w skardze oraz w piśmie skarżącego skierowanym do Sądu z [...] lipca 2018 r. poprzedził on skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego zażaleniami do organu wyższego stopnia. Zażalenia te złożył zarówno do Wojewody Śląskiego, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Oba zażalenia zostały przekazane według właściwości do Ministra Infrastruktury. Na dowód przedłożył kopie posiadanej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do zasadności skargi, streścił jedynie przebieg postępowania administracyjnego. Wydając wyrok o treści wskazanej na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m. in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 k.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia – w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a., dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Taki sam charakter miało poprzednio zażalenie. Zdaniem Sądu I instancji postępowanie prowadzone było przewlekle, o czym świadczy jego wieloletni przebieg, wielokrotnie przekraczający wyznaczone ustawowo terminy. Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. Przede wszystkim długotrwałość postępowania jest niezaprzeczalna. W szczególności wniosek został złożony w 2005 r. (choć ocena przewlekłości postępowania następuje od daty wejścia w życie przepisów w tym zakresie w 2011 r.), a decyzję wydano dopiero w 2017 r. Nie mają tu znaczenia ewentualne trudności z ustaleniem stanu faktycznego. Strona nie może ponosić konsekwencji tego rodzaju sytuacji, od niej niezależnej. Nie ma znaczenia również przejściowy brak akt, w związku z przekazaniem ich innemu organowi. Należy tak zorganizować postępowanie, by mogło się ono toczyć bez przeszkód, wykonując np. potrzebne kopie dokumentacji niezbędnej do prowadzenia dalszych czynności. Z powodu przewlekłości postępowania, która miała charakter rażący, Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 5.000 złotych (art. 149 §2 p.p.s.a.). Będzie to kwota adekwatna, by zrekompensować stronie długotrwałość postępowania. Jednocześnie należało ją miarkować, skoro przepisy o przewlekłości postępowania zaczęły obowiązywać w 2011 r. Okres wcześniejszy nie mógł być podstawą uwzględnienia żądania strony. W tym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 października 2018 r. II SAB/Gl 25/18, wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: 1. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącego do sprecyzowania skargi mimo, że w ocenie skarżącego kasacyjnie zawierała braki uniemożliwiające nadanie jej prawidłowego biegu, 2. art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi mimo, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, 3. art. 16 i 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017.935) w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez uznanie, że pismo L.M. z [...] marca 2017 r. jest ponagleniem, w sytuacji gdy instytucja ponaglenia została wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2018 r. 4. art. 149 § 1 pkt 3 § 1a p.p.s.a poprzez błędne uznanie, że zaistniały przesłanki do orzeczenia, że organ przewlekle prowadził postępowanie oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy przyczyną braku wydania rozstrzygnięcia była konieczność przedstawienia dokumentów potwierdzających zajęcie nieruchomości pod drogę oraz władztwo publiczne nad nieruchomością przez zarządcę drogi, który mimo wielokrotnych wezwań nie dopełniał niniejszego obowiązku, 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku pełnego stanowiska co do stanu faktycznego, który Sąd przyjął za podstawę zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi L.M. lub w razie uznania przez Sąd, że nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi L.M. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Rozważania zacząć należy jednak od tego, że niezasadne są zarzuty dotyczące braku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do Sądu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, skarżący L.M. pismem z [...] marca 2017 r. wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zażalenie to, pierwotnie skierowane do SKO, zostało następnie przekazane według właściwości do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Był to więc środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Od 1 czerwca 2017 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o jakim była mowa w art. 37 § 1 k.p.a., zostało zastąpione ponagleniem. Zarówno jednak wówczas, jak i obecnie, złożenie zażalenia (ponaglenia) otwierało drogę do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie. Obecnie przesądza o tym wprost art. 53 ust. 2b p.p.s.a., a uprzednio przyjmowało się w orzecznictwie, że "Wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarga taka może być wniesiona do Sądu w każdym czasie po uprzednim złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa" (zob. wyrok NSA z 7.06.2016 r. II OSK 2367/15, LEX nr 2106651). Jeśli zatem przed 1 czerwca 2017 r. droga do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w postaci wyczerpania środków zaskarżenia została otwarta, to na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935), nie ma powodów do uznania, że po 1 czerwca 2017 r. konieczne do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia, jeśli wcześniej zostało już złożone zażalenie, służące temu samemu celowi. Skarga kasacyjna nie precyzuje też, która jednostka redakcyjna art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. miałaby na to wskazywać. Przyjęcie natomiast, że przed złożeniem skargi na przewlekłość postępowania środki zaskarżenia (w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.) zostały wyczerpane, powoduje konieczność oceny takiej skargi w kontekście powołanego w skardze kasacyjnej art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem skargi, jak przyjął Sąd I instancji, było przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Decyzję w tej sprawie Wojewoda Śląski wydał [...] czerwca 2017 r. i stała się ona ostateczna. Skarga na przewlekłość Wojewody Śląskiego w przedmiocie objętym decyzją z [...] czerwca 2017 r. została natomiast wniesiona do Sądu I instancji w maju 2018 r. Jak wynika jednak z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (LEX nr 3022937). Z uzasadnienia uchwały wynika, że "(...) zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, pogląd powyższy należy, z tych samych powodów, odnieść do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przeciwne stanowisko oznaczałoby, że organ, który przekroczył termin wydania decyzji nie podejmując jakichkolwiek istotnych czynności przed wydaniem decyzji (czyli pozostający w bezczynności) byłby w lepszej sytuacji procesowej niż organ, który przekroczył ten termin starając się jednak prowadzić postępowanie wyjaśniające (chociażby w sposób nieefektywny lub opieszały). Skoro zatem skarga na przewlekłość organu w niniejszej sprawie została wniesiona po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją, to jakiekolwiek rozstrzygnięcie na gruncie art. 149 p.p.s.a. nie było dopuszczalne, a skarga powinna podlegać oddaleniu a limine. Przeciwko odrzuceniu w takim przypadku skargi przemawia natomiast zasada rozstrzygania spraw wyrokiem (art. 132 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP) oraz brak jednoznacznej normy upoważniającej sąd do odrzucenia skargi w takim przypadku. Rozbieżności, jakie występowały w orzecznictwie i które doprowadziły do wydania powołanej wyżej uchwały, nie pozwalają, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na objęcie omawianej tu sytuacji przesłanką "niedopuszczalności skargi z innych przyczyn" (zob. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Sytuacje wątpliwe winny być bowiem rozstrzygane na rzecz zasady, a nie wyjątku (exceptiones non sunt extendendae). Podobny pogląd wyraził już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 (LEX nr 2097662) i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd akceptuje. Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest w takiej sytuacji bezcelowe. Zauważyć tylko należy, że sprawa ze skargi na przewlekłość postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość (to w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a.) toczyła się pod inną sygnaturą, podaną przez Sąd I instancji, co nie wymagało uzupełnienia tej skargi w zakresie jej przedmiotu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że występujące wcześniej rozbieżności w orzecznictwie, co do skuteczności skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego i wieloletni przebieg postępowania, mogą wskazywać na szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w powołanym przepisie.