II GSK 1098/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1044/20 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wprowadzenia zmian w regulaminie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 13 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1044/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie nakazu wprowadzenia zmian w regulaminie oraz zwrócił spółce uiszczony wpis od skargi. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd podzielił w całości stanowisko zaprezentowane przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK) w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym spółka nie była stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie niezgodności Regulaminu dostępu z przepisami rozdziału 6a ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710 ze zm.), które to postępowanie zostało wszczęte przez organ z urzędu wobec B. S.A. Zaskarżona decyzja nie była też doręczona A. S.A. Z tych względów, w ocenie WSA, skarżąca nie była uprawniona do wniesienia skargi na decyzję Prezesa UTK nakazującą B. S.A. wprowadzenie zmian w Regulaminie dostępu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że wniesiona przez A. S.A. skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I.1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, podczas gdy A. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 13a ust. 1 w zw. z art. 36e, 36f ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, jako przewoźnik, który zainicjował postępowanie kontrolne na podstawie art. 36f ust. 4 powołanej ustawy poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, posiada interes prawny we wniesieniu skargi, przede wszystkim rozumiany jako istnienie związku między sferą praw i obowiązków spółki a zaskarżoną decyzją, a w konsekwencji legitymację skargową (art. 50 § 1 p.p.s.a.); I.2. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu postanowienia do wiodącego zarzutu skargi, a mianowicie naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. art. 13a ust. 1 w zw. z art. 36e, art. 36f ust. 1, ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym polegającego na wadliwym uznaniu, że skarżąca nie posiada w postępowaniu przed Prezesem UTK interesu prawnego skutkującego uznaniem za stronę danego postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do pominięcia zarzutu, którego rozpatrzenie skutkowałoby uznaniem interesu prawnego skarżącej (art. 28 k.p.a.), a ponadto legitymacji skargowej spółki (art. 50 § 1 p.p.s.a.) w ramach niniejszej sprawy. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: II.1. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 13a ust. 1 w zw. z art. 36e, art. 36f ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, polegające na przyjęciu, że skarżąca - jako przewoźnik, który zainicjował postępowanie kontrolne na podstawie art. 36f ust. 4 powołanej ustawy, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji - nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi (art. 50 §1 p.p.s.a.), rozumianego jako istnienie związku między sferą praw i obowiązków skarżącej a zaskarżoną decyzją, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ustalenie braku legitymacji skargowej spółki (art. 50 §1 p.p.s.a.) w ramach niniejszej sprawy doprowadziło do odrzucenia skargi - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, zasługuje zatem na uwzględnienie. W świetle podstaw kasacyjnych - na których środek zaskarżenia oparto - istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym - w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. - aby móc zaskarżyć decyzję Prezesa UTK w przedmiocie nakazu B. S.A. wprowadzenia zmian w Regulaminie dostępu, a w konsekwencji, czy zachodziły podstawy do odrzucenia skargi A. S.A. jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl zaś z § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W orzecznictwie i piśmiennictwie zasadnie przyjmuje się zatem, że legitymację do wniesienia skargi określono w art. 50 p.p.s.a. przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna) (por. postanowienie NSA z dnia 20 marca 2019 r. II GSK 1925/18 i powołane tam judykaty oraz stanowisko doktryny). Należy przy tym zgodzić się z poglądem, że - z uwagi na istotę postępowania przed sądami administracyjnymi, w którym, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, nie dochodzi do kształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu, ale do kontroli administracji publicznej poprzez kontrolę legalności aktów wydawanych w postępowaniu administracyjnym - art. 50 p.p.s.a. ma charakter w pełni autonomiczny i swoim zakresem obejmuje sytuacje odnoszące się do szerokiego kręgu podmiotów, a mianowicie: podmiotu biorącego udział w postępowaniu administracyjnym na podstawie wywodzonego z prawa materialnego interesu prawnego; podmiotu, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, który jednak w tym postępowaniu został z własnej winy bądź z winy organu pominięty; podmiotu, który błędnie został potraktowany jako strona postępowania administracyjnego; w końcu także i podmiotu, który błędnie uważa, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego (por. np. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, nr 11, poz. 128; pogląd ten w pełni zaakceptował NSA w postanowieniu z 13 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 809/19). Pojęcie interesu prawnego jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Za ugruntowany uznać należy pogląd, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Interes prawny musi być nadto indywidualny, bezpośredni i wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji, realny (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Trzeba jednak mieć na uwadze także istnienie tzw. prawa refleksowego - które kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym (por. A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX 2010). Z powyższych rozważań wynika, że ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę wymaga analizy jego sytuacji prawnej w związku ze skarżonym aktem. Często ta zależność będzie prosta, jednoznaczna i niewymagająca szerokiego uzasadnienia, jednakże w przypadku postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na brak tego interesu, wymagana jest od sądu szczególnie wnikliwa i kompleksowa analiza w tym przedmiocie przedstawiona w uzasadnieniu jego orzeczenia. Przedstawione wyżej rozważania są istotne w rozpoznawanej sprawie, gdyż, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, nie zawiera takiej analizy, czyni to trafnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. - który to przepis stosownie do treści art. 166 p.p.s.a. znajduje odpowiednio zastosowanie do postanowień - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA: z 25 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 4334/17; z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; z 17 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1547/10; z 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z 12 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1301/10; z 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 166 p.p.s.a.). Skarżąca spółka wykazując w skardze istnienie po swojej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Prezesa UTK wskazała na szereg przepisów, tj. art. 36e, art. 36f ust. 1, ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 36f ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, operator opracowuje regulamin dostępu do obiektu, (...), w którym określa w szczególności: 1) obiekty, których dotyczy, i ich rodzaje; 2) zakres udostępniania obiektów, za który operator jest odpowiedzialny; 3) procedurę udostępniania obiektów, w tym termin składania oraz zakres informacji, jakie powinien zawierać wniosek, o którym mowa w art. 36b ust. 1; 4) szczegółowe warunki techniczne dostępu do obiektów; 5) wysokość opłat, o których mowa w art. 36e ust. 1. Z kolei zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, operator określa wysokość opłat, które pobiera od przewoźników kolejowych za dostęp do obiektu, zaś opłaty, o których mowa w ust. 1, nie mogą przekraczać kosztów udostępniania obiektu ponoszonych przez operatora powiększonych o rozsądny zysk, rozumiany jako stopa zwrotu z własnego kapitału uwzględniająca ewentualne ryzyko ponoszone przez operatora, nie większy niż 10% w skali roku (ust. 2 art. 36e). Dalej, stosownie do art. 36f ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK, uwzględniając konieczność zapewnienia niedyskryminującego i równego traktowania przewoźników kolejowych ubiegających się o dostęp do obiektu, z urzędu lub na wniosek przewoźnika kolejowego, w drodze decyzji, nakazuje operatorowi wprowadzenie zmian w opublikowanym regulaminie obiektu, jeżeli regulamin obiektu nie spełnia wymagań określonych w przepisach niniejszego rozdziału. Tymczasem Sąd I instancji, uzasadniając uznanie braku interesu prawnego spółki w zaskarżeniu decyzji Prezesa UTK, nie odniósł się zupełnie do treści i norm wynikających z tych przepisów, natomiast w kontekście interesu prawnego spółki stwierdził jedynie, że spółka nie była stroną wszczętego z urzędu wobec B. S.A. postępowania administracyjnego w przedmiocie niezgodności Regulaminu dostępu z przepisami rozdziału 6a ustawy o transporcie kolejowym. Zaskarżona decyzja nie została też doręczona A. S.A. Sąd I instancji całkowicie pominął zatem ocenę legitymacji spółki w zakresie podnoszonych przez nią okoliczności i przepisów wskazanych aktów prawnych. W istocie zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do oceny argumentów strony skarżącej mających świadczyć o przysługującej jej legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Lakoniczność uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w zakresie podstawy i jej wyjaśnienia, jak też brak odniesienia się do kwestii mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 tej ustawy należy uznać za uzasadniony, a stopień tego naruszenia za uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uznanie za zasadne zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a., z uwagi na niedokonanie wyczerpującej oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Prezesa UTK, czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ustawy. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).