VII SA/Wa 1451/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Z.-G. i K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez P. Z.-G. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego , Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku K. G., P. Z.-G. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] marca 2020 r. [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia GINB z [...] marca 2020 r., powołaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2016 r., [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...], znak[...], nakazującą K. G., P. Z.-G. rozbiórkę muru oporowego wraz z ogrodzeniem i altaną widokową na działce nr [...] w [...], wzdłuż rzeki [...]. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt IISA/GI 939/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na ww. decyzję organu wojewódzkiego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., w sprawie sygn. akt II OSK 990/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gliwicach. Następnie pismem z 9 października 2019 r., znak: [...][...] WINB zawiadomił o wszczęciu, na wniosek K. G., P. Z.-G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2016 r. Jak ustalono decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] organ wojewódzki umorzył ww. postępowanie, z uwagi na związanie wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2016 r. GINB decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego, wskazując jednak, że konieczność umorzenia postępowania nie wynika ze związania ww. wyrokiem, ale z braku właściwości organu wojewódzkiego, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej utrzymanej w mocy decyzją drugoinstancyjną należy potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji drugoinstancyjnej. Jednocześnie postanowieniem z [...] marca 2020 r., GINB, rozpatrując wnioski P. Z.-G. i K. G. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem (odmawiającym wszczęcia postępowania) P. Z.-G. i K. G. (dalej "Skarżący")złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, GINB przytoczył art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wśród "innych uzasadnionych przyczyn" uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania należy wymienić sytuację, w której kwestie, których zbadania żąda wnioskodawca, objęte są powagą rzeczy osądzonej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1602/16). GINB wyjaśnił następnie, że w myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny (co miało miejsce w sprawie IISA/GI 939/16) zamyka zatem organom właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały rozpoznaniem i orzekaniem sądu administracyjnego. GINB podkreślił następnie, że odmowa wszczęcia postępowania jest wyrazem braku możliwości merytorycznej oceny wniosku. GINB nie jest uprawniony do oceny, czy formułowane przez Skarżących zarzuty względem decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. są zasadne, bowiem w tym zakresie jest związany prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. W tej sytuacji GINB za zasadne uznał odmowę wszczęcia postępowania, które zmierzałoby do oceny tych zarzutów i ww. decyzji. Z kolei w odniesieniu do zarzutów skarżących stwierdził, iż nie może także odnieść skutku zarzut Skarżących opierający się na twierdzeniu, że decyzja GINB z dnia [...] marca 2020 r. jest nieważna, gdyż jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Skargę na powyższe postanowienie złożyli P. Z.-G. i K. G. zarzucając naruszenie art. 61a w związku z art. 61 i w związku z art 158 a to w związku z art 19 k.p.a. i w związku z art. 156 § 1 ust 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie, orzekania w sytuacji braku wniosku, orzekania przedwczesne i bez podstawy prawnej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca br. względnie o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu skargi odnieśli się do postawionych zarzutów, akcentując, iż decyzja z [...] marca 2020 r. o utrzymaniu w mocy decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] - dotknięta jest nieważnością i GINB nie mógł działać w trybie art 61 lub 61a k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił przy tym, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z [...] maja 2016 r. należało potraktować jako wniosek o stwierdzenia nieważności utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W powołanej regulacji nie wskazano przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, a zatem stwierdzenie, że z określonych powodów postępowanie nie może się toczyć powinno być wyprowadzane z obowiązujących przepisów prawa. Przyjmuje się, że użyte przez prawodawcę wyrażenie "nie może być wszczęte" dotyczy sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa uniemożliwiający jego prowadzenie i merytoryczne rozpatrzenie żądania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, a więc takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Ocena dopuszczalności wszczęcia postępowania może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednak może być ono prowadzone tylko w zakresie służącym ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 366/17 oraz sygn. akt I OSK 693/17- CBOIS). Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ nie rozstrzyga w nim istoty sprawy, w związku z czym nie jest uprawniony do formułowania wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" może obejmować zatem tylko przypadki, w których nie istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania w celu oceny istnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznej (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14 – CBOIS). Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r. (utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] maja 2016 r. nakazującą P. Z.-G. i K. G. rozbiórkę muru oporowego wraz z ogrodzeniem) stanowił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 939/16, który oddalił skargę na powyższą decyzję. Ponadto wyrokiem z 7 marca 2019 r. w sprawie II OSK 990/17, NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w tym przepisie, w odniesieniu do sądów, oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 561/18, LEX nr 2536679). Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku (Woś T. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, LEX/el., komentarz do art. 170 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowoadministracyjnym, na podstawie art. 134 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, jak również nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jeżeli więc sąd pierwszej instancji oddali skargę na daną decyzję to jest to równoznaczne z dokonaniem przez niego oceny, że jest ona zgodna z prawem, a w szczególności, że nie wystąpiła w niej wada kwalifikowana, prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji. Oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na wyrok oddalający skargę potwierdza więc taką ocenę. W kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 939/16, oddalił skargę skarżących na powyższą decyzję. Ponadto wyrokiem z 7 marca 2019 r. w sprawie II OSK 990/17, NSA oddalił skargę kasacyjną – Skarżących od wyroku WSA w Gliwicach. Oznacza to, że decyzja [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r., została poddana kontroli przez sąd pierwszej i drugiej instancji, a oddalając skargę na ww. decyzję (a potem skargę kasacyjną od wyroku), sądy te nie tylko stwierdziły, że nie narusza ona prawa, ale zbadały także z urzędu przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Oddalenie skargi na ww. decyzję zamyka więc organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ jest on związany oceną prawną decyzji, zawartą w wyroku sądu. Organ nie ma zatem możliwości ingerowania w prawomocne orzeczenie sądu, co miałoby miejsce, gdyby próbował doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio już ocenionej przez sąd administracyjny. Wobec powyższego, jeszcze raz należy podkreślić, że wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, wówczas gdy przyczyny wadliwości były zbadane przez sąd w toku rozpoznawanej sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Słusznie podniosły organy, iż zarzuty skarżącej zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB, nie stanowią żadnych nowych okoliczności, które pozostawałyby poza kontrolą Sądu obejmującą wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 939/16, jak i wyrok NSA sygn. akt II OSK 990/17. Przypomnieć należy stronie skarżącej, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji (z [...] września 2019 r.) wskazywała na naruszenie przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 1, art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponadto podnosiła argumenty odnoszące się do naruszenia art. 156 k.p.a. Analizując rozstrzygnięcia sądów (wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 939/16; wyrok NSA sygn. akt II OSK 990/17) zauważyć należy, iż te same okoliczności strona podnosiła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach – w skardze do Sądu na decyzje organów, jak również w skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem niewątpliwie mamy do czynienia z tą samą sprawą i tymi samymi zarzutami, które strona zawarła w postępowaniu nieważnościowym. Natomiast w postępowaniu nieważnosciowym Sąd nie prowadzi postępowania na nowo, nie ustala ponownie stanu faktycznego, stąd brak jest możliwości na poszerzenie ustaleń faktycznych, o czym pisze w skardze strona skarżąca. Zaznaczenia jeszcze wymaga, że w sprawie II OSK 990/17, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Prawidłowe było zatem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organy nie naruszyły przepisów podniesionych w skardze. Kwestia prawidłowości zapisu nazwiska związana ze znakiem "umlaut" ( ü ) nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Na zakończenie stwierdzić należy, że prawidłowo organ przyjął, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy decyzji ostatecznej. W kontrolowanej sprawie decyzją ostateczną była decyzja z [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.