II OSK 1564/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 430/06 w sprawie ze skargi J. i Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2004 r.. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. została zobowiązana do dostarczenia w terminie do [...] września 2003 r. opracowanej przez uprawnioną osobę dokumentacji technicznej wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami oraz wykonania przewidzianych dokumentacją przeróbek w wielorodzinnym budynku mieszkalnym usytuowanym w L. przy ul. [...] i [...], doprowadzając ten budynek do stanu zgodnego z prawem. Inwestor wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę udzielonego przez Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 1998 r. Nadto w toku budowy zmieniono przeznaczenie części budowanego obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał wymienioną na wstępie decyzję służącą doprowadzeniu wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Po wykonaniu nałożonych na inwestora obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane po rozpatrzeniu wniosku inwestora oraz przedłożonego przez niego projektu powykonawczego budynku mieszkalno-usługowego położonego na nieruchomościach przy ulicy [...] i [...] w L., stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] marca 2003 r. W następstwie rozpoznania odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. i Z. B., kwestionujących fakt i terminowość wykonania nałożonych na inwestora obowiązków, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec przedłożenia w terminie wymaganej dokumentacji technicznej oraz przeprowadzenia późniejszego postępowania wyjaśniającego nie można uznać, że Inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. obowiązku. Od decyzji tej J. i Z. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw, § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, a także art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Skarżący podnieśli, iż podczas oględzin przedmiotowego budynku stwierdzono brak realizacji pełnego zakresu obowiązków nałożonych decyzją z [...] marca 2004 r. W budynku tym nie zrealizowano wymaganych urządzeń technicznych dla osób niepełnosprawnych wewnątrz budynku oraz zewnętrznych podnośników przy klatkach schodowych nr [...] i [...], wybudowano zbyt małą ilość garaży i miejsc parkingowych, przebudowano pion budynku uzyskując 4 dodatkowe mieszkania i wykonano niezgodnie z projektem dodatkowe drzwi. Według skarżących decyzja jest wadliwa, bowiem inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków w terminie do [...] września 2003 r. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 865/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wyrok ten został uchylony w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej SM "[...]" w L. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że strona może skutecznie podnosić tylko te okoliczności, które mają bezpośredni związek z jej interesem prawnym", w związku z czym "właściciele sąsiedniej działki nie mogą skutecznie podnosić rozwiązań dotyczących budynku na sąsiedniej działce, jeżeli nie wiążą się one z ich interesem prawnym". Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Lu 430/06) skargę oddalił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż przeprowadzona analiza i badanie interesu prawnego J. i Z. B. w sprawie, przedmiotem której jest kontrola legalności decyzji administracyjnej organu nadzoru budowlanego stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nie daje podstaw, aby uznać, iż w sprawie tej legitymują się oni interesem prawnym w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jego świetle uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W rozumieniu przepisu art. 50 § 1, skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako związek między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Tym samym skarga dotyczyć może tylko i wyłącznie własnej sprawy administracyjnej skarżącego, którą jest sprawa indywidualna, rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej ustalającej konsekwencje prawne stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnego adresata i konkretnego stanu faktycznego. Interes prawny istnieje więc wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego wywieść można dla określonego podmiotu (skarżącego) konkretne prawa lub obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarżący nie legitymują się w sprawie interesem prawnym w wyżej przywołanym rozumieniu. Zarzuty skarżących o zacienieniu ich nieruchomości, wybudowaniu obiektu o trzech kondygnacjach zamiast jednej z lokalami usługowymi zamiast przedszkolem, wybudowaniu w odległości 2,70 - 3m. od granicy ich działki parkingu, braku urządzeń technicznych dla osób niepełnosprawnych na zewnątrz, jak i wewnątrz budynku położonego na działce sąsiedniej, wybudowaniu garaży i miejsc parkingowych w zbyt małej ilości, czy też zmiany przeznaczenia części budynku, są bez związku z przedmiotem orzekania Sądu. Kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora, jako konsekwencja pierwotnie wydanej decyzji nakazującej SM "[...]" doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez dostarczenie opracowanej przez uprawnioną osobę dokumentacji technicznej i wykonanie przewidzianych nią przeróbek. Decyzja ta, wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, ustala konsekwencje prawne tylko i wyłącznie w stosunku do inwestora. W związku z tym brak jest podstaw, aby wywodzić, iż kształtuje ona prawa lub obowiązki skarżących, jako właścicieli sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości. W niczym też nie narusza ich prawa zabudowy. Sąd stwierdził też, że decyzja nakazująca SM "[...]" doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 503/03. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na wskazaną decyzję Sąd podniósł, iż w stosunku do obiektu wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jakkolwiek zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, ma zastosowanie przepis art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Celem prowadzonego na jego podstawie postępowania jest doprowadzenie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem i bez znaczenia dla niego jest fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od tego wskazano także, iż konsekwencją ewentualnego stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem będzie możliwość ubiegania się przez inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu i dopiero w ramach tego właśnie postępowania organ nadzoru budowlanego dokona oceny czy usytuowania budynku inwestora na naruszenie interesu skarżących. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż J. i Z. B. nie mają interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowej decyzji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżyli w całości J. i Z. B., wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skargą kasacyjną zarzucono obrazę przepisów postępowania: art. 50, 103, 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) oraz art. 16 § 1 K.p.a. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. b/ i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) a także § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podali, że niewielka powierzchnia ich nieruchomości sąsiadującej z terenem przedmiotowej budowy a także wysokość spornego budynku i jego usytuowanie świadczą o naruszeniu zarówno prawa jak i uzasadnionego interesu prawnego skarżących. Błędny jest więc pogląd Sądu I instancji, iż nie mają oni własnego, prawnego interesu w zaskarżeniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] października 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając ponownie skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie był związany zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006 r. (sygn. akt II OSK 632/05). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej podnoszącej naruszenie art. 153 p.p.s.a. WSA zastosował się zarówno do tej oceny jak i wskazań co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia wymienionego wyroku NSA wynikał obowiązek – przede wszystkim – ustalenia, czy małżonkowie B. mają prawny interes w zaskarżaniu decyzji organu II instancji z dnia [...] października 2004 r., a więc ustalenia, czy decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją z [...] marca 2003 r., prowadzących do zalegalizowania zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, oddziaływuje na ich prawa i obowiązki. Na tak postawione pytanie Sąd I instancji udzielił negatywnej odpowiedzi, gdyż zaskarżona do Sądu decyzja w żaden sposób nie wpływa na zakres praw skarżących jako właścicieli sąsiedniej, niezabudowanej nieruchomości, a kształtuje wyłącznie sferę prawną inwestora. Skarżący zarzucili wprawdzie obrazę art. 50 p.p.s.a. przez uznanie, że nie mają oni interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji, lecz zarzut ten jest niesłuszny. Powołują się oni bowiem na fakty niebędące przedmiotem zaskarżonej decyzji, lecz wcześniejszego pozwolenia na budowę, które z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy nie mają istotnego znaczenia. Zarzuty naruszenia wskazanych skargą kasacyjną przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione z tego powodu, iż Sąd I instancji ustalając brak interesu prawnego skarżących nie zajmował się innymi kwestiami, w szczególności zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji. Nie stosował więc wymienionych skargą kasacyjną przepisów prawa materialnego i tym samym nie mógł ich naruszyć. Zarzut naruszenia art. 103 p.p.s.a. przez rzekome pozostawienie bez odpowiedzi wniosku o uzupełnienie protokołu rozprawy z dnia 21 czerwca 2006 r. jest postawiony wbrew rzeczywistemu faktowi, bowiem wniosek o uzupełnienie protokołu rozprawy został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, co wynika z akt WSA. Nie można również podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przemilczenie w uzasadnieniu wyroku faktu złożenia przez skarżącego pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. stwierdzającego brak realizacji pełnego zakresu obowiązków nałożonych na inwestora, skoro fakt podany w tym piśmie nie miał prawnego znaczenia dla ustalonej przez Sąd podstawy faktycznej wyroku. Sąd nie naruszył też przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. Skoro bowiem trafnie uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi małż. B., to skutkowało to oddaleniem skargi. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).