III SAB/Kr 114/22

SENTENCJA Dnia 20 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Komendanta [...] w K. w przedmiocie nieudzielenia urlopu wychowawczego postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Skarżący P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta [...] w K. w przedmiocie nieudzielenia urlopu wychowawczego, domagając się zobowiązania organu do skierowania skarżącego na urlop wychowawczy na okres 13 miesięcy od dnia 3 listopada 2022 r., zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że jest żołnierzem zawodowym pełniącym czynną służbę wojskową (służba stała) i od blisko dwóch lat pełni służbę w rezerwie kadrowej, natomiast wcześniej przez przeszło rok był oddelegowywany poza garnizon K. Skarżący zaznaczył również, że w związku z urodzeniem się mu [...] w dniu [...] br. złożył wnioski w przedmiocie udzielenia urlopu ojcowskiego, okolicznościowego, rodzicielskiego oraz wychowawczego. Następnie podał, że po złożeniu ww. wniosków został poinformowany pismem z dnia [...] br. o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. W dalszej kolejności skarżący przywołał treść art. 795 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2305) oraz art. 65a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 536 z późn. zm. – dalej jako: ustawa), uchylonej na mocy ww. ustawy o obronie Ojczyzny, wskazując zarazem, że pomimo licznych monitów do dnia złożenia przedmiotowej skargi nie udzielono mu przedmiotowego urlopu wychowawczego we wnioskowanym okresie, gdyż organ udzielił przedmiotowego urlopu jedynie w terminie od dnia [...] do dnia [...] 2022 r. Skarżący podniósł, że zwlekanie z udzieleniem urlopu wychowawczego we wnioskowanym okresie uniemożliwiło mu m.in. przygotowanie się do ww. okresu w zakresie zabezpieczenia finansowego, co było wielokrotnie sygnalizowane przez skarżącego organom wojskowym. Skarżący podał również, że w wystąpieniu z dnia [...] 2022 r odmawiającym skierowania na przedmiotowy urlop powołano się "na skomplikowany charakter sprawy" i przekazano sprawę do Departamentu Kadr [...] w celu "ustalenia organu właściwego do ich rozpatrzenia", przy czym nie wskazano podstawy prawnej ww. przekazania wniosku. Skarżący zaznaczył, że organ wskazał, iż w dniu [...] 2022 r. upływa skarżącemu dwuletni okres rezerwy kadrowej [...], podczas której określono Komendanta [...] jako odpowiedzialnego za określenie skarżącemu zadań służbowych, a po upływie tego terminu nie będzie on organem właściwym do rozpatrywania spraw i dlatego też wnioski o urlop wychowawczy, jak i urlop rodzicielski zostały skierowane do Departamentu Kadr [...] jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego nie sposób jednak uznać stanowiska organu za prawidłowe. W ocenie skarżącego organem właściwym w sprawie jest dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę. Skarżący podkreślił przy tym, że skierowanie na urlop wychowawczy nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym, a czynnością techniczną wynikającą wprost z ustawy. Zaznaczył również, że taka była dotychczasowa praktyka wojskowych organów kadrowych, zaś na podanie punktu do rozkazu dziennego w przedmiocie udzielenia urlopu nie będzie miała też wpływu bieżąca sytuacja kadrowa (większość wnioskowanych urlopów wychowawczych żołnierzy zawodowych przekraczało okres kadencji na stanowisku). Ponadto skarżący podkreślił, że jedyną czynnością z zakresu prawa administracyjnego, wymagającą wydania decyzji administracyjnej, jest ewentualna kwestia przeniesienia do rezerwy kadrowej (obecnie dyspozycji) w przypadku wnioskowania przez żołnierza o urlop wychowawczy na okres powyżej 12 miesięcy. W tym zakresie skarżący przywołał treść art. 20 ust. 4 pkt 3 ustawy. Następnie skarżący wskazał, że reakcją Dyrektora Departamentu Kadr [...] na przesłanie wniosku skarżącego w przedmiocie urlopu wychowawczego było wszczęcie dwa dni po złożeniu wniosku postępowania w przedmiocie zwolnienia. Skarżący zaznaczył również, że w zakresie wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia na czas urlopu do rezerwy kadrowej, zarówno [...], jak i Dyrektor Departamentu Kadr nie zajęli stanowiska, odmówili udzielenia informacji w zakresie wymaganej przez pragmatykę decyzji administracyjnej, starali się nie odbierać też przesyłek kierowanych do organów za pośrednictwem Poczty Polskiej, co skutkowało dwukrotnym złożeniem reklamacji u operatora pocztowego. Skarżący podał również, że złożył wniosek o wyłączenie [...] oraz Dyrektora DK [...] w trybie art. 29 k.p.a., przy czym na dzień złożenia skargi brak było informacji o przekazaniu wniosku do [...] w celu jego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] w K. wskazał, że w jego ocenie skarga jest bezzasadna. W dalszej kolejności organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że z uwagi na fakt, iż wnioskowany przez skarżącego okres, w którym zamierza korzystać z urlopu wychowawczego i dodatkowo urlopu rodzicielskiego, wykraczał poza określony przez [...] czas rezerwy kadrowej, w dniu [...] 2022 r. na podstawie art. 65 k.p.a. przekazano do DK [...] wnioski skarżącego o udzielenie urlopów oraz podpisane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej – zgodnie z właściwością. Podkreślono przy tym, że wniosek skarżącego o udzielenie urlopu wychowawczego zaadresowany był do [...], jako do organu właściwego dla sprawy. W związku z powyższym organ wskazał, że stosownie do treści art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organu. Jednocześnie organ zaznaczył, że kilkukrotnie w rozmowach telefonicznych informowano skarżącego o udzieleniu mu urlopów ojcowskiego i okolicznościowego, jak również o tym, że pozostałe wnioski zostały przekazane zgodnie z właściwością, o czym poinformowano go też pismem z dnia [...] 2022 r. Podniesiono także, że z uwagi na brak do dnia [...] 2022 r. informacji z Departamentu Kadr [...] co do sposobu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organu rozpatrującego wniosek o udzielenie urlopu wychowawczego skarżącemu po upływie dwuletniego okresu rezerwy kadrowej oraz ze względu na wniosek skarżącego, rozkazem dziennym z dnia [...] 2022 r., udzielono skarżącemu urlopu wychowawczego do czasu pozostawania w rezerwie kadrowej, tj. do dnia [...] 2022 r. tylko w części, w której organ zgodnie z obowiązującymi przepisami posiadał w tym zakresie uprawnienia. Organ wskazał również, że w dniu [...] 2022 r. wpłynęła odpowiedź Naczelnika Wydziału Kadr [...] na pismo z dnia [...] 2022 r., która w ocenie organu nie rozwiała wątpliwości w przedmiocie ustalenia organu właściwego do udzielenia skarżącemu urlopu wychowawczego po upływie dwuletniej rezerwy kadrowej i dlatego też w dniu [...] 2022 r. przesłano do Dyrektora DK [...] stanowisko organu w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił również, że ostatecznie Departament Kadr [...] podzielił przedstawione w piśmie stanowisko organu, czego wyrazem było wydanie decyzji [...] z dnia [...] 2022 r. o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Jednocześnie organ zaznaczył, że w jego ocenie na żadnym etapie postępowania nie doszło do przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. Podniesiono bowiem, że organ już dnia następnego po otrzymaniu pierwszego wniosku skarżącego o udzielenie urlopu rodzicielskiego podjął czynności mające na celu ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia jego wniosku po dniu zakończenia dwuletniego okresu rezerwy kadrowej. Dodano, że w tym celu już w dniu [...] 2022 r. podczas rozmowy telefonicznej z bezpośrednim przełożonym zwrócono się z prośbą o pomoc w określeniu organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, zaś w dniu [...] 2022 r. otrzymano odpowiedź, w której wskazano DK [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego w tym przedmiocie. W oparciu o powyższe organ podkreślił, że w związku z ww. stanowiskiem z dnia [...] 2022 r. oraz na podstawie interpretacji obowiązujących przepisów prawa ustalono, że organem właściwym do udzielenia urlopu wychowawczego po dniu [...] 2022 r. jest [...]. W dalszej kolejności organ przytoczył też treść przepisów art. 795 ustawy o obronie Ojczyzny oraz art. 20 ust. 2, art. 111 pkt 10, art. 115 i art. 65a ust. 1 ustawy, a także art. 186, art. 1868 § 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1510 z późn. zm. – dalej jako: k.p.), w oparciu o które wskazał, że urlop wychowawczy udzielony w okresie rezerwy kadrowej kończy się z ostatnim dniem rezerwy kadrowej, a w związku z tym, po upływie okresu dwuletniego rezerwy kadrowej żołnierz jest w dyspozycji [...]. Tym samym zdaniem organu, to [...] po dniu [...] 2022 r. jest uprawniony do dalszych decyzji wobec skarżącego, a do dnia [...] 2022 r. uprawnionym był organ. Ponadto podkreślono, że na żadnym etapie postępowania nie utrudniano skarżącemu dostępu do informacji na temat jego sytuacji kadrowej i rzetelnie informowano o fakcie, że sprawy udzielenia urlopów wychowawczego, jak i rodzicielskiego zostały przekazane zgodnie z właściwością do DK [...]. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że udzielanie urlopów wychowawczego, czy rodzicielskiego nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, zatem w ocenie organu pojawiają się wątpliwości, czy w ogóle powinien stanowić podmiot administracyjnej kontroli sądowej. W tym zakresie organ powołał się na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) wskazując, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zaskarżanie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Nadmienił również, że regulację tę uzupełnia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., który przewiduje także wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, w których kontrola została wyłączona na podstawie nowego brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podniesiono przy tym, że oznacza to, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem w ocenie organu, udzielenie urlopu wychowawczego czy rodzicielskiego nie kończy się wydaniem decyzji, jak również nie wchodzi w zakres administracji publicznej, a w związku z tym zdaniem organu w niniejszej sprawie nie przysługuje skarżącemu skarga na bezczynność organu w tak zakreślonym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.), jak również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-5a tego paragrafu, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do treści art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, przede wszystkim wymaga oceny, czy objęta zakresem skargi bezczynność organu mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionym w ww. przepisie. W tym zakresie w pierwszej kolejności wskazać należy, że z przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy ww. przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Nadmienić przy tym należy, że "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności" (T. Woś, Komenatrz do art. 3 p.p.s.a., uwaga nr 107, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, dostęp: LEX online oraz powołane tam orzecznictwo). Oznacza to, że oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność należy uwzględnić rozwiązania przyjęte w prawie materialnym, które decydują m.in. o sposobie i formie rozstrzygnięcia danej sprawy. Tym samym w przedmiotowej sprawie konieczne jest przede wszystkim ustalenie czy udzielenie urlopu wychowawczego następuje w drodze jednego z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Dopiero bowiem przesądzenie tej okoliczności pozowoli dokonać oceny dopuszczalności skargi na bezczynność w tak zakreślonym przedmiocie. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że zgodnie z art. 795 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2305) "do żołnierzy zawodowych przeniesionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do rezerwy kadrowej albo do dyspozycji stosuje się przepisy dotychczasowe". Przedmiotowa ustawa, co do zasady, weszła w życie z dniem 23 kwietnia 2022 r., natomiast jak wynika z akt sprawy skarżący został przeniesiony do rezerwy kadrowej na mocy decyzji z dnia [...] 2020 r. z dniem [...] 2020 r. Okres pozostawania w rezerwie kadrowej został następnie przedłużony na mocy decyzji z dnia [...] 2022 r. do dnia [...] 2022 r. Wobec powyższego, z uwagi na przeniesienie skarżącego do rezerwy kadrowej przed datą wejścia w życie ww. ustawy o obronie Ojczyzny zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, w tym przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 536 z późn. zm. – dalej jako: ustawa), uchylonej na mocy ww. ustawy o obronie Ojczyzny. Stosownie zatem do treści art. 65a ust. 1 ustawy "żołnierz zawodowy ma prawo do urlopu wychowawczego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy". Zgodnie zaś z ust. 4 ww. przepisu "w przypadku gdy urlop wychowawczy trwa do dwunastu miesięcy, żołnierz zawodowy pozostaje na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W myśl zaś ust. 5 ww. przepisu "w przypadku gdy okres urlopu wychowawczego jest dłuższy niż określony w ust. 4, żołnierza zawodowego przenosi się do rezerwy kadrowej. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.". Z kolei zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 pkt 3 ustawy "jeżeli przeniesienie do rezerwy kadrowej następuje w związku z udzieleniem żołnierzowi zawodowemu urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 65a ust. 5, czas pozostawania w rezerwie kadrowej nie może być dłuższy od udzielonego urlopu wychowawczego, a w odniesieniu do żołnierza zawodowego służby kontraktowej nie dłuższy również niż okres na jaki został zawarty kontrakt". Biorąc zatem pod uwagę powyższe wskazać należy, że kwestia udzielenia żołnierzowi zawodowemu urlopu wychowawczego (odmiennie od sytuacji prawnej żołnierza już po jego udzielnieniu – w szczególności art. 65a ust. 2-6 ustawy) regulowana jest przede wszystkim przepisami ustawy – Kodeks pracy, tj. w art. 186 i n. tej ustawy. Tym samym należy uznać, że udzielenie urlopu wychowawczego żołnierzowi zawodowemu nie przybiera formy decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności, która mieściłaby się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż taka forma rozstrzygnięcia wniosku nie została przewidziana w przepisach k.p. Okoliczności tej nie wydaje się przy tym kwestionować sam skarżący, który w treści skargi wskazuje, że "skierowanie na urlop wychowawczy nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym", jak również organ w odpowiedzi na skargę podnosząc, że "udzielenie urlopu wychowawczego czy rodzicielskiego nie kończy się wydaniem decyzji jak również nie wchodzi w zakres administracji publicznej". Powyższa konstatacja prowadzi natomiast do wniosku, że skoro w przedmiocie wniosku skarżącego o udzielenie urlopu wychowawczego organ nie rozstrzyga w drodze decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, to tym samym w takiej sprawie niedopuszczalne jest też wniesienie skargi na bezczynność organu. Dlatego też w ocenie Sądu należało uznać, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie nieudzielenia urlopu wychowawczego – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.