IV SA/Wr 291/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2020 roku nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ś., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. odmówił przyznania A. S. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką L. S. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 25 lutego 2020 roku skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Do wniosku załączyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2019 roku, z którego wynika, że L. S. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 31 października 2020 roku. Następnie organ przytoczył treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2020, poz. 111). Podkreślił, iż w przedłożonym orzeczeniu o niepełnosprawności nie wskazano daty powstania niepełnosprawności matki, a w myśl ust. 1b wskazanego artykułu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Nadto z dokumentacji sprawy wynika, że matka strony pozostaje w związku małżeńskim, a podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż nie zamieszkuje z mężem i toczy się postępowanie rozwodowe. Organ wskazał jednak, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a przywołanej powyżej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenia takiego jednak nie przedłożono. W konsekwencji odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona pismem z dnia 26 marca 2020 roku wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Wskazała, że jest jedyną osobą w rodzinie, która sprawuje opiekę nad matką, a od 2017 roku zrezygnowała w tym celu z pracy zawodowej. Odwołująca podniosła również, że matka od kilkunastu lat nie zamieszkuje z mężem, jest on osobą bezdomną, mieszkającą na ulicy (obecnie przebywa na leczeniu odwykowym w ośrodku w C.). Dodała, iż aktualnie toczy się sprawa rozwodowa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczyło podstawę materialnoprawną przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, przytaczając art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał, iż negatywna przesłanka związana z pozostawaniem w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki oznacza, iż w pierwszej kolejności zobowiązanym do opieki nad taką osobą jest jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie zachodzi wskazana negatywna przesłanka, bowiem matka wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, nadto do akt sprawy nie przedłożono orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej małżonka. Tym samym, zdaniem organu, brak utrzymywania stosownych relacji oraz nie wypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, iż w świetle wymienionego przepisu, niepodejmowanie przez małżonka obowiązku sprawowania opieki nad drugim małżonkiem, z innego powodu niż legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie otwiera możliwości prawnej dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Organ zwrócił przy tym uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych, czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego kto tej opieki się podejmie. To nie rodzina bowiem decyduje komu przyznane winno być świadczenie, a wynika to z przepisu prawa. Kolegium wskazało, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wyklucza ponownego wystąpienia przez odwołującą z wnioskiem o jego przyznanie, jeśli małżeństwo matki zostanie rozwiązane przez rozwód lub też strona przedłoży oświadczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przywołało treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Jak wynika ze wskazanego wyroku, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ wskazał przy tym, że w ocenie Trybunału zróżnicowanie uzyskania wymienionego świadczenia od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP. Tym samym art. 17 ust. 1b przywołanej powyżej ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia, tj. od dnia 23 października 2014 r. (data publikacji w Dzienniku Ustaw). W uzasadnieniu przytoczono również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego niedopuszczalne jest oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Końcowo Kolegium wskazało, że orzeczenie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest podejmowane przez organ w warunkach tzw. uznania administracyjnego, a tym samym organ nie ma swobody wyboru i może przyznać prawo do świadczenia tylko po spełnieniu określonych przez ustawodawcę przesłanek. Organ przywołał również treść art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, określającego zasadę praworządności, stanowiącą o konieczności działania organów administracji publicznej w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze podniosła raz jeszcze, iż aktualnie toczy się sprawa rozwodowa matki z jej mężem, jednakże związek małżeński "nie trwa od lat", a matka nie otrzymuje żadnej pomocy ze strony małżonka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21 października 2020 r. skarżąca poinformowała, że sytuacja nie uległa zmianie, bowiem w toczącym się postępowaniu o rozwód nie wydano jeszcze wyroku orzekającego rozwód. Skarżąca podkreśliła, że w dalszym ciągu opiekuje się matką i jest jedyną osobą, która może udzielić jej pomocy. Załączyła również zaświadczenie o stanie zdrowia matki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uprawniony jest do kontroli decyzji administracyjnej z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) wskazuje z kolei, że kontrola ta zasadniczo - tj. o ile ustawy nie stanowią inaczej - odbywa się pod względem zgodności z prawem. Tylko uchybienia wskazane w art. 145 p.p.s.a. obligują do eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. I tak, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie naruszenie prawa materialnego, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy sąd uzna, że żadne z powyższych uchybień przepisom prawa nie miało miejsca oddala skargę jako niezasadną w oparciu o art. 151 p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu kontroli poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ś. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji, nie przychylając się do wniosku strony, wskazał w pierwszej kolejności na brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który uzależnia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego od tego, by niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w określonym w tym przepisie wieku tzn. nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). Podniósł przy tym, że skarżąca nie przedłożyła dokumentacji wskazującej na moment powstania niepełnosprawności u jej matki. Dodatkowo jako przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazano negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie takie nie przysługuje, kiedy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a sprawa rozwodowa jest w toku. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do ustaleń w przedmiocie zaistnienia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związanej z pozostawaniem matki skarżacej w związku małżeńskim. Odnośnie natomiast braku informacji co do momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki – w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. – organ ten wskazał na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13), według którego, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Sądu, zapadłe w sprawie decyzje – zarówno organu I, jak i II instancji - należało uchylić, bowiem organy te nie poczyniły dostatecznych ustaleń faktycznych w sprawie, co wyczerpało przesłankę eliminacji rozstrzygnięcia z obrotu prawnego określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w postaci naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl ustępu 1b cytowanego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast jak wynika z ustępu 5 wymienionego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli (...) 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w pełni podziela argumentację Kolegium odnośnie wskazanej przez organ I instancji okoliczności związanej z momentem powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki i brakiem dokumentacji w tym zakresie. Kolegium słusznie przywołało tu bowiem przytoczone powyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące tej kwestii. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Jak stanowi art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne oraz wchodzą w życie z dniem ogłoszenia (Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy). Oznacza to, że sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Jak wynika przy tym z ustępu 4 wskazanego artykułu 190, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17) Przechodząc natomiast do przedstawionej przez Kolegium negatywnej przesłanki skutkującej odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego związanej z pozostawaniem matki strony w związku małżeńskim wskazać należy, że literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwala na uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną podmiotowi innemu niż małżonek takiej osoby, chyba że małżonek ten legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podnieść jednak należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, w myśl którego fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. III SA/Kr 1248/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 października 2019 r. sygn. II SA/Rz 810/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Sz 450/19). Takie funkcjonalne rozumienie powołanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Organ odwoławczy uznał, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jej matka pozostaje w związku małżeńskim. Zarówno jednak organ I, jak też organ II instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w przedmiocie tego, czy małżonek osoby wymagającej opieki, tj. K. S. posiada obiektywną zdolność wypełniania obowiązku opieki nad swoją żoną i pomocy jej. Jak podała bowiem skarżąca, K. S. jest osobą bezdomną, uzależnioną od alkoholu i od kilkunastu lat nie mieszka i nie żyje z żoną, a w trakcie postępowania przebywał w ośrodku leczenia uzależnień w C. Nadto w toku jest sprawa rozwodowa z powództwa matki skarżącej. Natomiast to skarżąca sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad matką, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie winien podejmować - tak na wniosek strony, jak i z urzędu - wszelkie czynności, które niezbędne są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). Po zebraniu potrzebnych dowodów organ zobligowany jest zaś do ich całościowej oceny (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a następnie przedstawienia w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym winien zaś wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Konkludując uznać należy, że w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności związane z oceną możliwości sprawowania opieki nad matką skarżącej przez jej małżonka. Organy obu instancji zdają się tracić przy tym z pola widzenia okoliczności podawane przez skarżącą, iż K. S. od kilkunastu lat nie zamieszkuje z żoną, w trakcie postępowania przebywał w Zakładzie Lecznictwa Odwykowego dla Osób Uzależnionych od Alkoholu w C., zapewniającym pacjentom całodobową opiekę, a skarżąca pozostaje jedyną osobą zdolną do sprawowania opieki nad matką. Organ przy ponownej analizie niniejszej sprawy winien ustalić okoliczności związane z sytuacją życiową K. S. pod kątem oceny dotyczącej możliwości sprawowania rzeczywistej opieki nad matką skarżącej oraz udzielania jej pomocy. Zebrane w tym przedmiocie dowody winny zostać następnie przeanalizowane, by w konsekwencji doprowadzić do ustalenia – biorąc pod uwagę przytoczone powyżej poglądy orzecznictwa w tym zakresie - czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględniono skargę i uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymaną nią w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta.