II OSK 3404/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 270/18 w sprawie ze skargi P. S. od postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie grzywny za bezzasadną odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin w sprawie legalności przydomowej oczyszczalni ścieków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., II SA/Gl 270/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę P.S. (dalej skarżący albo inwestor) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) z [...] 2018 r., nr [...] wydane w przedmiocie grzywny za bezzasadną odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin w sprawie legalności przydomowej oczyszczalni ścieków. Wyrok został wydany w następujących ustaleniach prawnych i faktycznych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. (dalej PINB) pismem z [...] września 2017 r., doręczonym inwestorowi [...] października 2017 r., zawiadomił skarżącego o przeprowadzeniu [...] października 2017 r. o godz. 10-10:30 dowodu z oględzin w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków, zobowiązując go do przedstawienia podczas oględzin dokumentacji potwierdzających legalność tego obiektu. W protokole oględzin z dnia [...] października 2017 r. stwierdzono niestawiennictwo skarżącego i brak dostępu na posesję (brama i furtka zamknięte). Kolejnym zawiadomieniem z [...] października 2017 r., doręczonym [...] listopada 2017 r., powiadomiono skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z oględzin [...] listopada 2017 r. o godz. 10-10:30. W zawiadomieniu zawarto identyczne informacje i pouczenie, jak w poprzednim. Dnia [...] listopada 2017 r. przedstawiciele PINB stwierdzili brak dostępu do posesji i niestawiennictwo skarżącego. W tym stanie rzeczy PINB postanowieniem z [...] 2017 r., nr [...], znak [...], działając na podstawie art. 123 i art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) ukarał skarżącego grzywną w wysokości 50 zł za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków, mimo prawidłowego zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w postępowaniu administracyjnym. W zażaleniu na postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie jako bezzasadnego i niesłusznego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] 2018 r. zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i wskazaniu treści art. 88 § 1 k.p.a. stwierdził, że wobec odmowy okazania przez skarżącego przedmiotu oględzin, w sytuacji wyznaczenia przez organ I instancji dowodu z oględzin, zasadne było zastosowanie środka przymusu w postaci grzywny. Nadto organ podał, że zgodnie z art. 81a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.), organy nadzoru budowlanego mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy i zakładu pracy. W skardze do sądu administracyjnego inwestor domagał się uchylenia postanowień organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie dwóch stawów, dwóch budynków gospodarczych, przydomowej oczyszczalni ścieków, a jedynie zawiadomienie przez organ I instancji o przeprowadzeniu dowodu z oględzin pismem z [...] września 2017 r., co uniemożliwiło mu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, - art. 88 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, sprzeczny z zasadą praworządności, bowiem dokonano kumulacji i zwiększenia kar grzywny za nieudostępnienie przedmiotu oględzin ze względu na ich ilość, a zatem inwestor został de facto ukarany grzywną w kwocie 150 zł, nieznaną ustawie oraz brak szczególnego i precyzyjnego poinformowania go o przedmiocie oględzin. WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. WSA oddalając skargę podkreślił, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do nałożenia na skarżącego grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego wszczął odrębne postępowania w stosunku do dwóch stawów, dwóch budynków gospodarczych i przydomowej oczyszczalni ścieków, położonych na nieruchomości skarżącego, przy czym jako pierwsze wdrożono postępowanie wobec stawów. Nie doszło zatem do namnożenia przedmiotu oględzin, bowiem poszczególne obiekty podlegają różnym reżimom prawnym i rygorom, co uzasadniało prowadzenie odrębnych postępowań. Skarżący nie został też odrębnie ukarany za nieokazanie każdego ze stawów, czy budynków gospodarczych, lecz jedną grzywnę nałożono w każdym z trzech postępowań. Zdaniem WSA, nie ma znaczenia fakt, że termin oględzin wyznaczono w tym samym dniu i godzinie. Takie działanie było uzasadnione względami celowościowymi i ekonomiką procesową, umożliwiając pracownikom organu nadzoru budowlanego przeprowadzenie czynności w tym samym terminie, co należy też uznać za dogodne dla skarżącego. WSA podkreślił, że skarżący po otrzymaniu zawiadomienia o terminie oględzin w żaden sposób nie usprawiedliwił nieobecności, nie zapoznał się z aktami sprawy, nie zanegował celowości przeprowadzenia dowodu, ani też nie nadesłał dokumentów, dotyczących realizacji tych obiektów, mimo zobowiązania organu, zawartego w piśmie o wyznaczeniu terminu i miejsca oględzin. Faktem jest, że organ nadzoru budowlanego oprócz zawiadomienia o terminie oględzin, nie wystosował odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). Jednak nie oznacza to pozbawienia skarżącego gwarancji procesowych z art. 10 § 1 k.p.a. Na tym etapie postępowania nie było wszak możliwe jednoznaczne sprecyzowanie przedmiotu postępowania – oprócz określenia rodzaju i położenia poszczególnych obiektów budowlanych. Nie było bowiem wiadome, czy należy prowadzić sprawę w kwestii legalności samej budowy obiektów, czy też jedynie naruszenia wymogów techniczno-budowlanych. Działania organów nadzoru budowlanego podejmowane są zawsze z urzędu, nawet jeżeli z inicjatywą wychodzi inny podmiot. Stąd też brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i sprecyzowania jego przedmiotu, nie uzasadniał odmowy udostępnienia przez skarżącego przedmiotu oględzin. Skarżący nie zanegował też ustaleń organu nadzoru budowlanego, że z powodu ogrodzenia terenu nieruchomości i zamknięcia furtki, nie było możliwe przeprowadzenie oględzin. Oględziny należą do systemu środków dowodowych zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie tej czynności zależy od uznania organu administracji, lecz w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie sposób negować celowości, czy wręcz konieczności przeprowadzenia takiego dowodu. Organ I instancji prawidłowo zobowiązał nadto skarżącego do okazania wszelkiej dokumentacji. Jej skonfrontowanie z wynikami oględzin umożliwiłoby uproszczenie postępowania i koncentrację materiału dowodowego. Wreszcie, po otrzymaniu zawiadomienia o terminie oględzin w trzech postępowaniach, skarżący w żaden sposób nie zareagował, mimo że organ dochował wymaganego odstępu od otrzymania zawiadomienia do dnia wyznaczenia czynności, wynoszącego 7 dni (art. 79 § 1 k.p.a.). Skarżący został też prawidłowo pouczony o skutkach prawnych z art. 88 § 1 k.p.a. Jego stanowisko, zawarte w zażaleniu i skardze do Sądu co do przyczyny odmowy udostępnienia przedmiotu oględzin, nie dawało podstaw do przyjęcia, że odmowa ta była zasadna. Powiadomienie skarżącego o terminie oględzin w jednym piśmie nie stanowi naruszenia art. 6 k.p.a. Po otrzymaniu zawiadomienia skarżący nie zareagował, mimo że w sprawie stawów był to już trzeci termin oględzin, a w sprawach budynków gospodarczych i oczyszczalni ścieków – drugi termin. W takim stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego był uprawniony do zastosowania środków przymusu w każdej z trzech spraw, dotyczących odrębnych obiektów budowlanych. Wysokość grzywny nie przekracza też maksymalnej kwoty (50 zł). W skardze kasacyjnej z dnia 10 października 2018 r. inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z dnia 27 czerwca 2018 r. w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), przez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszenia przez organy I i II instancji: a) art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie dwóch stawów o powierzchni ok. 600 m2 i 60 m2, dwóch budynków gospodarczych, przydomowej oczyszczalni ścieków, a jedynie zawiadomienie przez organ I instancji o przeprowadzeniu dowodu z oględzin pismami z [...] września 2017 r. i [...] października 2018 r., co uniemożliwiło skarżącemu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, b) art. 88 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez: - przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny i sprzeczny z zasadą praworządności, albowiem organ I i II instancji dokonał niedopuszczalnego ukarania skarżącego 3 karami po 50,00 zł, za nieudostępnienie przedmiotu oględzin ze względu na ilość przedmiotów, które podlegały oględzinom, podczas gdy nakładanie kilku kar na jeden podmiot, w zależności od ilości przedmiotów podlegających oględzinom tego samego dnia jest niedopuszczalne, - brak szczegółowego i precyzyjnego poinformowania skarżącego o tym, co będzie przedmiotem oględzin w niniejszym postępowaniu, c) art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez wadliwe doręczenie zawiadomienia o oględzinach z [...] września 2017 r. doręczonego skarżącemu [...] października 2017 r., a termin oględzin został wyznaczony na [...] października 2017 r., co skutkowało naruszeniem 7-dniowego terminu z art. 79 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przywołując art. 188 p.p.s.a., a także o uchylenie postanowienia z [...] 2018 r. oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia z [...] 2017 r., a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia przez sąd I instancji przepisów o postępowaniu administracyjnym nie zasługiwały na aprobatę. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku z 27 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za podstawę zapadłego rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez WSA. We wniesionym środku odwoławczym nie były one kwestionowane. Stan faktyczny, jaki stanął u podstaw ukarania skarżącego grzywną nie budził wątpliwości. W szczególności, w sprawie pozostawało bezspornym, że inwestor został dwukrotnie wezwany do okazania przedmiotu oględzin, nie czyniąc zadość temu obowiązkowi. Pierwsze wezwanie odebrał on [...] października 2017 r., podczas gdy oględziny zostały wyznaczone na dzień [...] października 2017 r. Drugie wezwanie doręczono skarżącemu kasacyjnie [...] listopada 2017 r. Termin oględzin wyznaczono na [...] listopada 2017 r. Z perspektywy samej dopuszczalności ukarania skarżącego kasacyjnie grzywną nie miało decydującego znaczenia, czy wcześniej został on zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Ustawodawca w art. 88 § 1 k.p.a. nie ustanowił takiego warunku przesądzając, że ukaranym grzywną za nieokazanie przedmiotu oględzin może być każdy podmiot, w którego posiadaniu się on znajduje, gdy bezzasadnie odmawia on przeprowadzenia tego dowodu. Legitymowanie się statusem strony postępowania nie ma w tej materii decydującego znaczenia. Inwestor poza akcentowaniem uchybień proceduralnych, których w Jego ocenie dopuścił się PINB, nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności, które prowadziłyby do zanegowania faktu bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin, pomimo prawidłowego doręczenia zawiadomienia w tej materii. Oczywiście należy się zgodzić z inwestorem że powinien on być dokładnie poinformowany o terminie i miejscu oględzin, a także przedmiocie, który będzie tej czynności podlegał. W rozpoznawanej sprawie dwukrotnie powiadomiono go zarówno o przedmiotach oględzin, jak i miejscu i terminie ich przeprowadzenia. Skarżący został też prawidłowo pouczony o konsekwencjach niewywiązania się z nałożonego na Niego obowiązku. Wątpliwości dotyczące samego przedmiotu oględzin zaczął On dopiero podnosić w postępowaniu sądowym, nie wykazując jakiejkolwiek inicjatywy na etapie wewnątrzadministracyjnym, lekceważąc tym samym otrzymane dwukrotnie wezwania. WSA trafnie zwrócił uwagę na to, że skarżącemu kasacyjnie dwukrotnie doręczono zawiadomienie o terminie i miejscu oględzin. Za pierwszym razem PINB naruszył art. 79 § 1 k.p.a. w odniesieniu do terminu przeprowadzenia tej czynności procesowej. Błąd ten został jednak sanowany przez drugie wezwanie, po którego doręczeniu inwestor miał 20 dni na przygotowanie się do oględzin, względnie na poinformowanie PINB o braku możliwości stawienia się w wyznaczonym terminie i zaproponowania innej daty. Przepisy k.p.a. stanowią w tej materii o jednokrotnym wezwaniu do okazania przedmiotu oględzin jako przesłance do nałożenia grzywny. Przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie nie miało ponadto wezwanie skarżącego w jednym piśmie do okazania trzech przedmiotów oględzin. To, czy czynność ta zostałaby dokonana w jednym, czy też w trzech odrębnych pismach, miałoby jedynie znaczenie techniczne. Istotnym pozostawało precyzyjne wskazanie skarżącemu podlegających okazaniu przedmiotów. W tej materii skarżący kasacyjnie nie formułował względem PINB jakichkolwiek uwag. Skoro organ ten prowadził trzy odrębne postępowania, dopuszczalnym pozostawało wymierzenie w każdym z nich osobnych grzywien. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do ich nieuzasadnionej multiplikacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.