I OSK 2204/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 50/16 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 50/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił L. S. przyznania pomocy finansowej na żywność, opłatę czynszu, opłatę zadłużenia czynszowego w wysokości 15000 zł, na pokrycie 20% kosztów zakupu laptopa jako likwidacja barier w komunikowaniu się oraz na rehabilitację w wysokości 3500 zł na zapłatę czesnego na studiach doktoranckich. Organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 21 października 2015r. L. S. poinformował pracowników OPS, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe ale zamieszkuje wraz z B. C. i ich wspólnym synem oraz, że utrzymuje syna. Stwierdził, że korzysta jedynie z pomocy żywnościowej B. C., która opłaca rachunki za energię elektryczną, gaz, internet. Organ wskazał, że w dniu 11 września 2015 r., na okoliczność innego postępowania, OPS przeprowadził wywiad środowiskowy, w którym L. S. stwierdził, że nie otrzymuje żadnych dochodów, utrzymywał się z kredytów, ale utracił już zdolność kredytową i nie ma już żadnych środków na utrzymanie. Na prośbę o przedstawienie umów kredytowych z ostatnich 12 miesięcy oświadczył, że nie ma takich umów. Na pytanie odnośnie kredytów w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 21 października 2015r. L. S. poinformował, że od 1997 r. nie pobierał żadnych kredytów bankowych. Organ zwrócił uwagę iż z wniosku do WSA o przyznanie prawa pomocy wynika, że L. S. ma zaległe zobowiązania z kredytów bankowych w wysokości 8000 zł. Prezydent W. wskazał również, że B. C. brała udział w przeprowadzaniu tego wywiadu i oświadczyła, że prowadzi wraz z synem odrębne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy, utrzymuje się z prac dorywczych. Jej dochód wynosi 700 zł miesięcznie plus zasiłek rodzinny na syna. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji, organ I instancji ustalił, że skarżący pozostaje faktycznie na utrzymaniu pani B. C. Zdaniem organu, L. S. odmawia współpracy, udziela sprzecznych informacji co do kwoty kredytów, które posiada i zadłużenia z tego tytułu, co uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. Organ odwoławczy ustalił, ze skarżący zamieszkuje wraz z B. C. i ich synem we wspólnym mieszkaniu. Zgodnie z oświadczeniem B. C. uzyskuje ona dochód z prac dorywczych w wysokości 700 zł miesięcznie oraz zasiłek rodzinny na syna w wysokości 106 zł. Kolegium analizując stan faktyczny sprawy, jak również mając na względzie wcześniejsze ustalenia z poprzednich postępowań administracyjnych prowadzonych z wniosku L. S. ustalił, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z B. C. Świadczy o tym fakt iż ponosił cześć opłat za wyżywienie i utrzymanie syna. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) za rodzinę uznaje się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie gospodarujące i zamieszkujące. W ocenie Kolegium, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie bowiem dochody skarżącego i B. C. są przeznaczone na wspólne utrzymanie ich oraz ich syna. Organ odwoławczy podkreślił, iż w takiej sytuacji mamy do czynienia z cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi również art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Kolegium, zebrany materiał dowodowy wskazuje na taki brak współdziałania, co powoduje że nie można ustalić wszystkich źródeł utrzymania skarżącego i jego rodziny. Wskazuje na to postępowanie L. S., w tym sprzeczne oświadczenia składane w sprawie kredytów. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu 21 października 2015 r. L. S. stwierdził, że nie otrzymuje żadnych dochodów, utrzymywał się z kredytów, ale utracił już zdolność kredytową i nie ma już żadnych środków na utrzymanie. Na prośbę o przedstawienie umów kredytowych z ostatnich 12 miesięcy oświadczył, że nie ma takich umów. Z kolei, z wniosku z 13 października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o przyznanie prawa pomocy wynika że L. S. ma zaległe zobowiązania z kredytów bankowych w wysokości 8000 zł. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zasiłek przewidziany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Pomoc w formie zasiłku celowego na opłatę zadłużenia czynszowego w wysokości 15000 zł, na pokrycie 20% kosztów zakupu laptopa jako likwidacja barier w komunikowaniu się oraz na rehabilitację w wysokości 3500 zł na zapłatę czesnego na studiach doktoranckich nie mieści się w celach pomocy społecznej, o których mowa w powołanej wyżej ustawie. Nie można bowiem uznać, że zadłużenie z tytułu czynszu w wysokości 15 000 zł, jak również pokrycie części kosztów zakupu laptopa, czy oplata czesnego za studia doktoranckie jest najpilniejszą potrzeba życiową, niezależnie od tego, że ośrodek pomocy społecznej nie dysponuje w budżecie takimi środkami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (uzupełnionej pismem z dnia 7 czerwca 2016 r.) na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. L. S. podkreślił, iż przeprowadzony przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej wywiad środowiskowy, w tym oświadczenia skarżącego i B. C., stanowi jedyny materiał dowodowy zebrany w toku postępowania. Organ II instancji odwołuje się ponadto do okoliczności "innego postępowania" i "zebranej dokumentacji", bez wyjaśnienia, o jakie konkretnie okoliczności innego postępowania chodzi. W ocenie skarżącego, nie do przyjęcia jest argument o nieujawnionej wysokości kredytów bankowych, traktowany jako okoliczność dyskwalifikująca złożony przez niego wniosek. Kredyty bankowe stanowią bowiem zobowiązania finansowe Skarżącego, których istnienie bądź brak nie jest istotny z punktu widzenia ustalenia wysokości jego dochodu. Również stwierdzenie, iż skarżący odmawia współpracy z organem jest nieuprawnione. Skarżący wyraził bowiem zgodę na wywiad środowiskowy i wziął w nim czynny udział, udzielając żądanych przez organ informacji i wyjaśnień, w tym również w zakresie zaciągniętych kredytów bankowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił pozytywnego współdziałania z organem pomocy społecznej. WSA wskazał, że wywiad środowiskowy jest bezwzględnym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji, mocą której nastąpić ma przyznanie środków pomocowych. Uniemożliwienie sprawdzenia faktycznych warunków życiowych wnioskodawcy i określenie jego sytuacji osobistej oraz majątkowej w określonych sytuacjach faktycznych może, a nawet powinno być, zakwalifikowane przez organ rozpatrujący sprawę jako odmowa współdziałania z organem. Jest to jedna z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Na wywiad środowiskowy składa się szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Sąd I instancji stwierdził, że wywiad środowiskowy został przez organ przeprowadzony, a materiał dowodowy, jaki został w jego trakcie zebrany został oceniony przez organy pod względem merytorycznym. WSA podkreślił, że odmowa przyznania pomocy społecznej nastąpiła z powodu braku współdziałania skarżącego, polegającego na uchylaniu się od poinformowania organu pomocowego o faktycznie uzyskiwanych dochodach oraz jego sytuacji życiowej, a tym samym uniemożliwienie organowi sprawdzenie faktycznych warunków życiowych i majątkowych skarżącego. Odmowa świadczenia, w sytuacji braku współdziałania nie jest sankcją, lecz wynika z faktu nieposiadania przez organ należytych informacji o sytuacji wnioskującego o pomoc społeczną. Skarżący ma obowiązek udzielenia organowi informacji na temat uzyskiwanych dochodów oraz sytuacji życiowej i majątkowej. Sąd I instancji uznał, że wypowiedzi skarżącego nie pozwoliły na ustalenie jego rzeczywistej sytuacji majątkowej. Na prośbę o przedstawienie umów kredytowych z ostatnich 12 miesięcy skarżący oświadczył, że nie ma takich umów. Sąd stwierdził, że świadczy to o uchylaniu się skarżącego od ujawnienia rzeczywistych dochodów. Udzielenie kredytu wiąże się ze zdolnością kredytową, która jest weryfikowana przez udzielającego taki kredyt. Odmawiając przedstawienia umów kredytowych skarżący zataił wysokość osiąganych dochodów. WSA stwierdził, że subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza o tym, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku nie współdziała z organami, nie może korzystać z pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji w całości, podczas gdy organy administracji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, wykroczyły poza granice swobodnej oceny dowodów, a w istocie rzeczy doprowadzenie do sytuacji, w której obowiązki sądowej kontroli nad organami administracji wynikające w szczególności z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a., okazały się w praktyce niezrealizowane, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 i 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego ich zastosowania, polegające na przyjęciu przez Sąd, że w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki określone w hipotezie tych norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżącemu pozostającemu w usprawiedliwionym, subiektywnym przeświadczeniu co do charakteru relacji z B. C. trudno przypisać chęć wyłudzenia środków z pomocy społecznej. W toku przeprowadzonych wywiadów środowiskowych skarżący udzielał organom aktualnych, wyczerpujących informacji, co do posiadanych zobowiązań kredytowych. Zdaniem strony, sprzeczności tych informacji nie można wywodzić z faktu niezawierania umów kredytowych po 1997 r. i brakiem umów kredytowych z okresu 12 miesięcy przed datą 21 października 2015 r. W sprzeczności z ww. oświadczeniami skarżącego nie stoi również informacja o zaległych zobowiązaniach z tytułu kredytów bankowych w kwocie 8000 zł, gdyż zobowiązania te mogły powstać również przed 1997 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, bez wyjaśnienia tejże okoliczności, zarzucanie skarżącemu składania sprzecznych oświadczeń, jest przedwczesne i nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, czy też odmowa zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Ustalenie przez organ, czy wnioskodawca kwalifikuje się do otrzymania objętej wnioskiem pomocy niewątpliwie wymagało zaangażowania z jego strony przy wyjaśnianiu stanu faktycznego. W świetle powyższego skarżący miał więc obowiązek współpracowania z pracownikami socjalnymi, celem ustalenia czy jego sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa uzasadnia jego przyznanie. W przeprowadzonym w dniu 21 października 2015 r. wywiadzie środowiskowym skarżący podał, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe (wg skarżącego B. C. i syn P. prowadzą odrębne gospodarstwo domowe). Skarżący oświadczył też, że utrzymuje się z pomocy żywnościowej B. C., która reguluje również rachunki za media. Oświadczenia te organ skonfrontował z innymi dokumentami będącymi w jego posiadaniu (wywiadem środowiskowym przeprowadzonym na potrzeby innego postępowania zainicjowanego przez skarżącego oraz formularzem PPF złożonym przez ww. w toku postępowania przed sądem administracyjnym) i ocenił pod kątem ich wiarygodności. W wyniku powyższego zasadnie stwierdzono, że skarżący składa sprzeczne oświadczenia o swoich dochodach - raz twierdzi, że do niedawna utrzymywał się z kredytów bankowych, a innym razem podaje, że od 1997 r. nie zaciągał żadnych kredytów. W tej sytuacji, organ zobowiązany był do wyjaśnienia tych niejasności, co z kolei kreowało po stronie skarżącego obowiązek przekazania pracownikowi socjalnemu wszystkich niezbędnych w tym zakresie informacji, a w razie potrzeby, także dokumentów na potwierdzenie spornych faktów. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż wymagań tych skarżący nie spełnił. W spornej kwestii ograniczył się wyłącznie do wskazania, iż nie zawierał umów kredytowych po 1997 r. i nie posiada umów kredytowych z ostatnich 12 miesięcy. Wyjaśnienia te nie rozwiały wątpliwości odnośnie źródła utrzymania skarżącego, które nasuwały się podczas analizy jego oświadczeń składanych w tej materii na przestrzeni września i października 2015 r. To zaś niewątpliwie rzutowało na wiarygodność aktualnych twierdzeń skarżącego odnośnie jego rzeczywistej sytuacji materialnej, która to kwestia miała podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że skarżący, korzystający ze świadczeń pomocy społecznej od wielu lat, musiał mieć świadomość, iż wybiórcze przedstawianie swojej sytuacji, z powodu braku jego klarowności, może narazić go na wydanie negatywnego rozstrzygnięcia. W rezultacie, to właśnie jego zachowanie zdeterminowało treść wydanych w tej sprawie decyzji. Uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez udzielanie informacji, które jedynie mnożyły występujące wątpliwości odnośnie źródeł utrzymania, słusznie zostało zakwalifikowane jako jedna z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podniesione w tej kwestii zarzuty naruszenia art. 11 ust. 2 i art. 4 tej ustawy okazały się więc nieusprawiedliwione. W tym stanie rzeczy jako niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., skoro to właśnie postawa skarżącego, jego zachowanie i wypowiedzi spowodowały, że nie można było ustalić zasadniczych elementów stanu faktycznego sprawy. W tej materii organowi nie można więc zarzucić takich uchybień w procesie gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. ----------------------- 8