II OSK 1145/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "B. [...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "B. [...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz A. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/18, po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 stycznia 2018 r., nr 14/S/2018, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a.") i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej dalej Pr. bud.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Starosty [...] z dnia 16 października 2017 r., nr 879/2017, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) pozwolenia na budowę hali produkcyjno-magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na działkach nr [...] położonych w C. gm. [...] - umorzył postępowanie odwoławcze. Sąd I instancji uznał, że nie jest prawidłowe stanowisko Wojewody, że wnoszący odwołanie nie posiadał przymiotu strony, gdyż jego nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zaznaczył przy tym, że wprawdzie pełnomocnik skarżącego w swym piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do wskazania interesu prawnego odwołującego, w pierwszej kolejności wywodziła ów interes prawny z przepisów rangi konstytucyjnej, ale wskazała również na przepisy materialne z zakresu prawa cywilnego - art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Sąd Wojewódzki zaznaczył także, że wykazanie interesu prawnego skarżącego nie wynika być może wprost z treści własnych wywodów pełnomocnik skarżącego, ale wynika wprost z treści przywołanych przez nią orzeczeń sądowych. Jest to wystarczające wykazanie - w odpowiedzi na żądanie organu - interesu prawnego odwołującego w postępowaniu drugoinstancyjnym. Sąd I instancji powołał się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz stwierdził, że Wojewoda całkowicie błędnie uznał, nie tylko, że skarżącemu przymiot strony nie przysługuje z uwagi na brak interesu prawnego, ale także wadliwie stwierdził, że interes prawny wynikać musi z rzeczywistego, a nie również i z potencjalnego, naruszenia prawa materialnego, z którego jest wywodzony. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznane, że wnoszący odwołanie posiadał interes prawny bowiem został on przez niego skutecznie wywiedziony na podstawie art. 140 i 144 k.c., w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja chociażby w hipotetyczny sposób mogła zagrażać prawu własności A. W.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie planowana budowa może naruszyć prawo własności, a A. W. jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że skarżący opiera swój interes prawny na podstawie przepisów prawa materialnego - 140 i 144 k.c. Sam jednak fakt, że jest on właścicielem działki nie może prowadzić do wniosku, że działka położona jest w takim sąsiedztwie, które uzasadnia przyznanie stronie interesu prawnego, a ponadto, że istnieje chociażby potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na tę nieruchomość. Ocena, czy istnieje taka chociażby potencjalna możliwość powinna być wykazana w ramach postępowania dowodowego. Samo bowiem niczym nie poparte stwierdzenie A. W., że obecnie - oddziaływanie istniejącego i nie objętego postępowaniem obiektu przekracza dopuszczalne normy hałasu - jest niewystarczające. A. W. nie wskazał na cechy projektowanego obiektu, które mogłyby takie stanowisko uzasadniać. Samo subiektywne odczucie właściciela nieruchomości, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że inwestycja rzeczywiście oddziałuje na jego nieruchomość i skutkuje uznaniem za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zarządzeniem z dnia 1 kwietnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja o umorzeniu administracyjnego postępowania odwoławczego w sprawie, której przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę hali produkcyjno-magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na oznaczonych działkach. W postępowaniu przed organem I instancji skarżący A. W. był stroną tegoż postępowania. Po złożeniu przez niego odwołania, Wojewoda Mazowiecki uznał, że w pierwszej kolejności należy ocenić czy odwołujący posiada przymiot strony a w konsekwencji, czy odwołanie jest dopuszczalne. Finalnie organ odwoławczy uznał, że A. W. przymiot strony w tym postępowaniu nie przysługuje i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 104 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Należy w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca dopuszczając możliwość umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji oraz postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.) nie określił w tych przepisach przesłanek umorzenia. W tym zakresie należy odwołać się do art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do treści powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przedmiot postępowania wiąże się ze stosowaniem przez organ publiczny przepisów materialnego prawa administracyjnego. W piśmiennictwie wskazuje się, że "bezprzedmiotowość" postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (przedmiotu, podmiotu lub przepisu prawa materialnego), a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, mamy do czynienia z brakiem przesłanki podmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda Mazowiecki, jako organ odwoławczy uznał, że A. W. nie przysługuje przymiot strony w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego, objętego decyzją Starosty [...] z dnia 16 października 2017 r., nr 879/2017, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) pozwolenia na budowę hali produkcyjno-magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Brak przymiotu strony u skarżącego uzasadniono faktem, iż działka nr [...] której jest właścicielem, nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których ma być realizowane sporne przedsięwzięcie. Oddziela je bowiem droga gminna, a nadto działka leży poza obszarem oddziaływania o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Pr.bud. Przyjęto zatem, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. A. W. nie może być stroną postępowania. Stanowisko to zasadnie zakwestionował Sąd I instancji. Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 Pr.bud., zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Pr.bud. Jednocześnie w myśl art. 3 pkt 20 Pr.bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud., należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Pr.bud. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w takim postępowaniu należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3185/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. należą nie tylko przepisy techniczno-budowlane o jakich mowa w art. 7 ust. 1 Pr.bud., ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 520/10). Przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11; z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1899/13). Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Podnosi się, że o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy zagospodarowanie terenu otaczającego działki inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji publicznej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Jeśli nieruchomości potencjalnie mogą być narażone na immisje, właściciel powinien uzyskać status strony, aby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma więc znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreśla się w literaturze, podstawową normą korzystania przez właściciela z nieruchomości, powinno być powstrzymanie się oddziaływań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę określaną przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe. Dlatego też, jak wyżej zaznaczono przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji należy uwzględnić szerokie spektrum przepisów w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3025/15). Istotne jest również to, że dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest decydująca okoliczność, czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach środowiskowych, czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w strefie narażenia np. na hałas lub inne immisje. Uznanie przez organy braku naruszenia norm prawnych nie ma znaczenia dla istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3076/18). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że źródłem interesu prawego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo własności. Należy także zwrócić uwagę na to, że przepis art. 3 pkt 20 Pr.bud, stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" interpretować należy łącznie z art. 5 powołanej ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących nie tylko bezpośrednio z działką inwestora ale także tych, które znajdują w obszarze oddziaływania inwestycji. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Właściwe zastosowanie wymienionych przepisów wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Uwzględniając powyższe rozważania należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Podkreślić także trzeba, że A. W. nie tylko był uznany za stronę postępowania przed organem I instancji, ale był także stroną postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Co prawda, krąg podmiotów tego postępowania jest inny, ale okoliczność ta potwierdza możliwość oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość. Także organ odwoławczy, bez bliższego uzasadnienia stwierdził, że po zrealizowaniu inwestycji mogą powstać dla skarżącego określone uciążliwości i utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości, jednakże uznał, że nie oznacza to, iż decyzja pozwoleniu została wydana z naruszeniem prawa. Należy jednak zauważyć, że organ odwoławczy nie oceniał zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę lecz ograniczył się do oceny przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z przytoczonych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w warunkach konkretnej sprawy, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.