II SA/Kr 540/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 września 2019 r., nr [...], Starosta [...] orzekł: - w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania, w kwocie 674 413,00 zł na rzecz spółki Firma A z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow.0,1981ha, nr [...] o pow. 0,0155 ha i nr [...] o pow. 0,0095 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., objętą księgą wieczystą nr [...] oraz części składowych znajdujących się na tej nieruchomości, która w dniu 5 maja 2018 r. stała się własnością Gminy K. na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] znak [...] [...] z 30 marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację drogi: "Budowa wiaduktu nad torami, łączącego ul. [...] w K. z drogą powiatową nr 2156K w miejscowości B. i [...] wraz z przebudową przyległego układu drogowego (...)", - w pkt 2 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 w wysokości 674 413,00 zł w całości na rzecz spółki Firma A ,wpisaną do rejestru przedsiębiorców przez Sąd Rejonowy dla [...] Xl Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...] - w pkt 3 o zobowiązaniu Gminy K., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K., do wypłaty ww. odszkodowania, - w pkt 4 o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia ostateczności niniejszej decyzji, jak również o sposobie zapłaty i skutkach opóźnienia lub zwłoki w zapłacie należności. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka Firma A - "w zakresie jakim organ nie zastosował art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U z 2018r. poz 1474 z późn zm.) i nie powiększył wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego". Wojewoda decyzją z dnia 24 lutego 2020 r., znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] znak [...] z dnia 30 marca 2018r., wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Starosta [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa wiaduktu nad torami, łączącego ul. [...] w K. z drogą powiatową nr 2156K w miejscowości B. i [...] wraz z przebudową przyległego układu drogowego (...) ". Powołana decyzja stała się ostateczna z dniem 5 maja 2018r. Na podstawie tej decyzji, stosownie do treści art. 12 ust. 4 powołanej ustawy, Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości (stanowiącej uprzednio własność Skarbu Państwa) oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1981 ha, nr [...] o pow. 0,0155 ha i nr [...] o pow. 0,0095 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. (powstałe z podziału działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], objętych księgą wieczystą nr [...]) wraz z częściami składowymi znajdującymi się na ww. nieruchomości. Jednocześnie, na podstawie art. 12 ust. 4d ww. regulacji w wyniku ostateczności ww. decyzji ZRID wygasło prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1981 ha, nr [...] o pow. 0,0155 ha i nr [...] o pow. 0,0095 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. (powstałe z podziału działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...]) przysługujące dotąd spółce Firma A Zgodnie z art. 12 ust. 4f ww. ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ww. ustawy, wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. la). Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1e ww. ustawy: "W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego." W kontekście powołanych regulacji na uwagę zasługuje pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2016 r., sygn.: I OSK 2864/14 (dostępny w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - "CBOSA"), zgodnie z którym: "W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano m.in., że dotychczasowi właściciele przejętej nieruchomości nie wydali jej zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez złożenie stosownego oświadczenia. Takiemu ustaleniu organ orzekający nie nadał jednak stosownego wyrazu w komparycji decyzji. Organ odwoławczy orzekł bowiem o ustaleniu wysokości odszkodowania, ale nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy powiększenia odszkodowania o dodatkową kwotę 5% w okolicznościach wskazanych w powołanym wyżej art. 18 ust. 1e pkt 1. O ile zatem brak jest podstaw do uchylenia decyzji tego organu w zakresie rozstrzygnięć w niej wyrażonych, o tyle należy uznać, że kwestia powiększenia odszkodowania w warunkach określonych w powołanym art. 18 ust. 1e pkt 1 nie została dotychczas rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17(decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej), wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Omawiana kwota stanowi zatem dodatkowy i odrębny element, który w okolicznościach niniejszej sprawy może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia." Analogiczne stanowisko przedstawione zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r., sygn.: I OSK 1205/14 (CBOSA). Organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji z dnia 30 września 2019 r., nr [...], Starosta [...] nie orzekł o zasadności (bądź nie) przyznania poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości bonusu w wysokości odpowiadającej 5% kwoty ustalonego odszkodowania, przewidzianego w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co oznacza, iż ww. kwestia nie została dotychczas rozstrzygnięta przez organ I instancji. Faktu powyższego nie zmienia okoliczność, iż kwestia ta została poruszona w uzasadnieniu decyzji. W świetle bowiem powyższego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, aby można było mówić o rozstrzygnięciu w sprawie unormowanej art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, konieczne jest jego zawarcie w sentencji decyzji. W związku z powyższym brak obecnie możliwości wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia przez organ II instancji - bez naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. przewidzianej w art. 15 k.p.a. zasady jego dwuinstancyjności. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Z uwagi na fakt, iż w zaskarżonej decyzji nie zostało rozstrzygnięte o przyznaniu (bądź nie) spółce Firma A , kwoty przewidzianej w art. 18 ust. 1e ustawy 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które to zagadnienie może stanowić przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną, stwierdzić należy brak podstaw do weryfikacji instancyjnej omawianej kwestii przez organ odwoławczy, którego kompetencje sprowadzają się wszak do ponownego rozpatrzenia sprawy już rozstrzygniętej (nieostateczną) decyzją organu I instancji (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.). Dopiero więc, gdy organ I instancji wyda w ww. zakresie stosowne rozstrzygnięcie, od którego strona wniesie odwołanie, Wojewoda będzie mógł zająć w tej kwestii stanowisko. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka [...] Strona: Firma A wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 §1 pkt.3 kpa poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy organ II instancji powinien rozpoznać odwołanie w zakresie w jakim organ I instancji nie zastosował art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.) i nie powiększył wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego lub uchylić decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z treści decyzji wydanej w sprawie o sygn. akt [...] wynika, że Starosta [...] nie znalazł podstaw do zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.) i orzekł, że "Brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości prawa własności nieruchomości". Z kolei Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał, iż "w decyzji z dnia 30 września 2019 r. nr [...] Starosta [...] nie orzekł o zasadności (bądź nie) przyznania poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości bonusu w wysokości odpowiadającej 5% o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co oznacza, iż ww. kwestia nie została dotychczas rozstrzygnięta przez organ Instancji". Z powyższego wynika, że Starosta [...] albo skutecznie orzekł o braku podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości prawa własności nieruchomości" albo naruszył przepisy postępowania, a to art. 107 § 1 pkt.5 kpa poprzez nieumieszczenie rozstrzygnięcia w rzeczonym zakresie w sentencji decyzji. Wojewoda powinien był więc albo merytorycznie rozpoznać odwołanie albo też zastosować art. 138 § 2 kpa i uchylić decyzję w zaskarżonym zakresie, a to gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 107 §1 pkt 5 kpa (brak elementu składowego decyzji), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (rozbieżność między treścią uzasadnienia decyzji a jej sentencją). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego, ze względu na brak przedmiotu odwołania tj. braku negatywnego lub pozytywnego orzeczenia o powiększeniu wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, w decyzji organu I Instancji. Podkreślenia wymaga, że komparycja decyzji organu I Instancji nie zawiera rozstrzygnięcia w tym zakresie, a strona skarżąca nie złożyła wniosku o uzupełnienie decyzji. Także pkt. 1 decyzji nie został zakwestionowany odwołaniem. Organ I instancji orzekł zatem o ustaleniu wysokości odszkodowania, ale nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy powiększenia lub o powiększeniu odszkodowania o dodatkową kwotę 5% w okolicznościach wskazanych w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm.). Tym samym kwestia powiększenia odszkodowania w warunkach określonych w powołanym art. 18 ust. 1e pkt 1 ww. ustawy nie została dotychczas rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Sporna kwota stanowi zatem dodatkowy i odrębny element, który w okolicznościach niniejszej sprawy mógł być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Takiemu ustaleniu organ orzekający nie nadał jednak stosownego wyrazu w komparycji decyzji. Jednakże skoro powoływany przepis mówi o "powiększeniu wysokości odszkodowania", to teoretycznie nie byłoby również błędem, gdyby organ I Instancji kwotę 5% "bonusu" zwarł w kwocie odszkodowania "podstawowego" ustalonego w pkt. 1 decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ tego nie uczynił, a jak już wyżej wskazano, pkt. 1 decyzji I instancji nie został zakwestionowany odwołaniem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 3775/18, "ocena przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej następuje niezależnie od ustaleń faktycznych służących do określenia wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania i odbywa się w ramach odrębnego postępowania wyjaśniającego. Z powyższego wynika, że kwota odszkodowania może obejmować dwa elementy. Pierwszym z nich jest kwota ustalana na podstawie wartości nieruchomości, stanowiąc w ten sposób ekwiwalent odebranego prawa własności. Do ustalenia tej kwoty niezbędne jest uzyskanie opinii o wartości nieruchomości. Drugim elementem odszkodowania w omawianym wypadku jest dodatkowa kwota 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, przyznawana za wydanie nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Kwota ta również ustalana jest na podstawie wartości odebranego prawa (prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego), ale jej wysokość liczona jest według stałego ustawowego parametru 5% kwoty przyjmowanej do ustalenia odszkodowania za odebrane prawo do nieruchomości. Oba elementy odszkodowania ustalane są zatem na odrębnych podstawach materialnoprawnych z dwóch różnych tytułów i w odrębny sposób procesowy. Ustalenie omawianej kwoty 5% nie wymaga przy tym uzyskiwania odrębnej opinii o wartości nieruchomości, jak również nie ma wpływu na ustalenie kwoty stanowiącej ekwiwalent odebranego prawa. Stanowi natomiast dodatkowy element odszkodowania tylko w tych wypadkach, o których mowa w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy." Takie też znaczenie należy nadać tej części uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym wskazuje się, z jakiego powodu brak jest podstaw od powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Nie ma zatem w decyzji organu I Instancji żadnej sprzeczności. Nie jest tak jak chce skarżący, że nie jest jasne czy organ I Instancji o spornym powiększeniu odszkodowania orzekał czy też nie. Nie ma żadnych wątpliwości, że orzeczenie w tym zakresie nie zapadło – ani jako odrębne rozstrzygnięcie (odrębny punkt w komparycji decyzji), ani też w ten sposób, że kwota "podstawowego" odszkodowania określona w pkt. 1 decyzji organu I instancji została powiększona o 5%. Natomiast w uzasadnieniu swojej decyzji organ I Instancji wyjaśnił powody, dlaczego tego nie uczynił. W tej sytuacji organ II Instancji nie miał możliwości innego rozstrzygnięcia sprawy jak tylko umorzenie postępowania odwoławczego, ze względu na brak przedmiotu odwołania. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a