II OSK 159/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 837/17 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. II SA/Sz 837/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E.C. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z (...) maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku stróżówki. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł E.C. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że będący przedmiotem postępowania rozbiórkowego obiekt nie stanowi altany, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę, a wobec braku tego pozwolenia konieczna jest rozbiórka; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że posadowienie obiektu nastąpiło z naruszeniem przepisów dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę, b) art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, wyrażające się oddaleniem skargi w sytuacji, gdy Sąd dopuścił się błędnego uznania, iż obiekt pełniący funkcję stróżówki jest przeznaczony na pobyt ludzi i jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego - z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, tj. iż przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynikało, iż jego realizacja była zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę, d) art. 134 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w granicach skargi, podczas gdy Sąd powinien orzekać na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, wskutek czego pominięto udokumentowane okoliczności wskazujące na fakt, że budowa przedmiotowej altany została prawidłowo zgłoszona do właściwego organu i organ ten nie wniósł od zgłoszenia sprzeciwu. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie (art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.), a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący żądał przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił organom niedokonanie ustaleń co do daty budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania oraz jego nieprawidłową kwalifikację prawną, pomimo tego, że do zgłoszenia z [...] października 2011 r. realizacji miejsc parkingowych i altany zostały załączone przez inwestora stosowne dokumenty oraz szkice. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego, organy błędnie uznały, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany bez jakiegokolwiek zgłoszenia. Skarżący podniósł, że skoro w przepisach prawa budowlanego brak jest legalnej definicji altan, to budynek czy budowlę należy oceniać przez pryzmat jej przeznaczenia, a nie nazwy. Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie zgłoszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii. Ponadto, zdaniem strony, skoro działka posiada status działki rolnej, to zgłoszony obiekt spełniał wymogi co do zakwalifikowania go jako altany. Skarżący podkreślił, że Starosta P., który w dniu [...] października 2011 r. otrzymał zgłoszenie strony ze wskazaniem terminu rozpoczęcia prac, nie zgłosił względem nich sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Rozpoznając skargę kasacyjną E.C. w granicach wskazanych w art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zaś rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wskazanych w art. 183 § 1 p.p.s.a. uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące sposobu przyjęcia ustaleń faktycznych, które legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd I instancji, że będący przedmiotem postępowania budynek stróżówki został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym podlega dyspozycji art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Stwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny brak naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 134 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. był konsekwencją uznania przez Sąd kasacyjny, że podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji stanowiły prawidłowo ustalone przez organy nadzoru budowlanego okoliczności faktyczne sprawy. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło należącego do skarżącego wolnostojącego budynku położonego na działce nr ewid. [...] w K., gmina K., o konstrukcji murowanej, posiadającego wyodrębnione pomieszczenia łazienki i kuchni, jak również pomieszczenie na poddaszu z możliwą funkcją spania. Ustalenia organu co do parametrów tego obiektu, jego cech konstrukcyjnych oraz daty budowy (rok 2011 – co odpowiada twierdzeniom skarżącego odnoszącym się do budowy tego obiektu po dokonaniu zgłoszenia w października 2011 r.) przez skarżącego nie były kwestionowane. Kwestionując kwalifikację prawną obiektu będącego przedmiotem postępowania rozbiórkowego skarżący kasacyjnie podnosi, że niezasadnie uznany on został za wymagający zgłoszenia na budowę budynek stróżówki, podczas gdy jest on altaną zrealizowaną w oparciu o dokonane zgłoszenie, niewymagającą pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że takich wniosków o oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) wyprowadzić nie można. Wbrew zapatrywaniu skarżącego, Sąd I instancji nie pominął faktu dokonania przez skarżącego zgłoszenia realizacji robót budowlanych, jednakże zasadnie przyjął, że zrealizowany obiekt (budynek stróżówki) nie był obiektem, którego dotyczyło zgłoszenie. Zgłoszenie z [...] października 2011 r. w którym W [...] sp. z o.o. zgłosiła roboty polegające na "budowie altany i 6 miejsc parkingowych", wbrew temu, co skarżący obecnie podnosi, nie zawierało żadnych załączników, w tym graficznych, w oparciu które uprawione byłoby uznanie, że zgłoszenie dotyczy robót budowlanych, których wykonanie doprowadziło do powstania budynku stróżówki. Oceniając zaś obiekt będący przedmiotem postępowania w jego istniejącym kształcie Sąd I instancji wskazał, że pod pojęciem altany rozumie się lekki obiekt ażurowej konstrukcji mający chronić przed wiatrem i słońcem, zaś przedmiotowy budynek, o cechach powyżej opisanych, funkcji altany nie pełni i jest budynkiem przeznaczonym na pobyt ludzi, wymagającym pozwolenia na budowę. Tym samym Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (str. 3-4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, budowa budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, niezależnie od charakteru tego pobytu (czasowy czy całoroczny) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego. Z powyższą oceną Naczelny Sąd Administracyjny w pełni się zgadza. Materiał dowodowy znajdujący się aktach sprawy, obejmujący szczegółową dokumentację zdjęciową budynku, prawidłowość tej oceny w pełni potwierdza. Kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego nie można dokonywać, jak domaga się tego skarżący, wyłącznie przez pryzmat jego przeznaczenia, gdyż determinują ją przepisy prawa materialnego. Stanowisko strony, że skoro działka posiada status działki rolnej, to zgłoszony obiekt spełniał wymogi co do zakwalifikowania go jako altany, należało zaś uznać za jej dowolny pogląd na sprawę, nie zaś pogląd prawny znajdujący podstawę w przepisach prawa. Powyżej wyłożone względy spowodowały, że stanowisko Sądu I instancji, iż wyłączenie przedmiotowego budynku spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma do niego zastosowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe. Prowadzi to zaś do konkluzji, że skoro wbrew twierdzeniom strony zgłoszenie dotyczyło innego obiektu niż faktycznie wniesiony, a wybudowanie obiektu będącego przedmiotem postępowania wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał, to realizacja robót budowlanych przy tym obiekcie stanowiła przypadek wskazany w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, którego brak wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia nie legalizował. W tych okolicznościach, skoro niepodważona została ocena Sądu I instancji, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania rozbiórkowego (budynek stróżówki) wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a ponadto, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2015 r., wydanym w toku postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego (art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego) okazał się zatem również nieusprawiedliwiony. Z powołanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.